जनप्रतिनिधिमार्फत संविधान लेख्ने नेपाली जनताको चाहना पूरा हुन छ दशकभन्दा लामो समय लाग्यो। एक पटक संविधान सभा असफल भएपछि पुनः निर्वाचित सभाले संविधान जारी गरेको पनि करिब दशकै हुन लाग्यो । राजनीतिक रूपमा राज्यको चरित्र पुनः परिभाषित भयो। शासकीय शैली र संरचना फेरिए। राजनीतिक रूपमा पछिल्लो दशक मुलुकमा बहुल परिवर्तन भएका छन् तर संविधानले अवलम्बन गरेको आर्थिक, सांस्कृतिक र सामाजिक चरित्रलाई भने यथोचित रूपमा बोक्न सकेको पाइन्न।
संविधान जारीका समयमा देखिएका असन्तुष्टि विषयान्तर भई पुनः प्रकट हुन थालेका छन्। संविधान जारीका क्रममा भएका असन्तुष्टि विस्तारै व्यवस्थापन भए पनि नयाँ समूहद्वारा संविधानले अवलम्बन गरेका कतिपय संरचनामाथि प्रश्न उठाउन थालिएको छ। प्रदेश तहमा भइरहेका कतिपय गलत अभ्यासको आक्षेप समग्र संविधानमाथि पर्न थालेको छ।
राज्य संरचनाको आमूल परिवर्तनपछि एक दशकसम्म आइपुग्दा दुई पटक तीन तहकै निर्वाचन सम्पन्न भइसकेको छ। सहअस्तित्व र समन्वयमा आधारित सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह कामकाजका हिसाबले स्वायत्त छन् तर समन्वय र सहकार्यको सीमा संविधानले कोरिदिएको छ।
यसबिचमा संविधान कार्यान्वयनको गुणात्मक फड्को मौलिक हक र यससम्बन्धी कानुन निर्माणमा भएको छ। मौलिक हक कार्यान्वयनका अधिकांश कानुन र नियमावली बनेका छन्। संविधानले परिकल्पना गरेका नयाँ संवैधानिक आयोग क्रियाशील छन्। संवैधानिक सीमा अनुसारको पुनरवलोकनको पहिलो चरण सुरु हुन लागेको छ।
अधिकार स्थापित र परिवर्तनको स्वीकारोक्तिलाई फरक रूपमा हेर्ने सामाजिक मनोविज्ञान हो। संविधान जारीका क्रममा मधेशकेन्द्रित दलले सभा बहिष्कार गरेका थिए तर सोपछिको संशोधनले उनीहरूलाई मूलधारमा फर्कायो । दुई पटकको चुनावमा मधेशकेन्द्रित दल सहभागी भए तर पछिल्ला दिनमा संविधानसँग फरक मत राख्नेभन्दा शासकीय प्रणाली र संविधान सभाको प्रक्रियामा असहमत शक्तिहरूले संविधान र शासन व्यवस्थाकै विकल्पमा प्रश्न गर्न थालेका छन् तर संविधान कार्यान्वयनको मूलधारमा रहेका संविधान निर्माणमा एकजुट रहेका प्रमुख शक्तिले यसलाई नजरअन्दाज गरिरहेका छन् ।
संविधान कार्यान्वयनका केही असल अभ्यास यसबिचमा भएका छन्। सङ्घ मात्र होइन, प्रदेश र स्थानीय तहले समेत आधारभूत नागरिक अधिकारको अभ्यास गरेका छन्। शिक्षा, स्वास्थ्यजस्ता आधारभूत विषयमा स्थानीय तहसम्म अधिकार निक्षेपण भएको छ, जसले नागरिकको राज्य सेवामा पहुँच बढाएको छ। सुधारका कैयौँ पाटा रहे पनि नागरिकस्तरमा राज्यको उपस्थितिको अनुभूति स्थानीय सरकारले गराएका छन्। आर्थिक सुशासन, नागरिक अधिकारको सम्मान, कानुनी शासनको विविध पाटोमा भने स्थानीय सरकारमाथि स्थापनादेखि नै प्रश्न भने उठिरहेका छन् । यस्ता प्रश्नको सम्बोधन गर्दै स्थानीय सरकारले आफूलाई नागरिकमैत्री बनाएर अधिकारसम्पन्न स्थानीय तह निर्माणको संवैधानिक परिकल्पना भने पूरा गर्न सक्छन् ।
कानुन निर्माणमा ढिलाइ
संविधान जारी भएको नौ वर्ष पूरा भए पनि सङ्घीयता कार्यान्वयनका केही आधारभूत कानुन भने अझै बन्न सकेका छैनन्। मूल विषयसँग सम्बन्धित कानुन निर्माण नहुँदा यसको असर प्रदेश र स्थानीय तहसम्म पुगेको छ। राज्यका निकाय र संरचनाले सम्बन्धित कानुन अभावमा अपेक्षित रूपमा काम गर्न सकेका छैनन्। हालै राष्ट्रिय सभाले गरेको अध्ययनले पनि संविधानको मूल अन्तर्वस्तु सङ्घीयता कार्यान्वयनकै कानुन निर्माण बाँकी रहेको देखाएको छ। समितिले संविधानको हरेक भाग र धारा अनुसारका विषयमा कानुन निर्माण प्रक्रिया सम्पन्न भए वा नभएको अध्ययन गरेको थियो ।
समितिले गरेको अध्ययनले संवैधानिक प्रावधान कार्यान्वयनका लागि कुल १८१ विषयमा कानुन निर्माण हुनुपर्ने अध्ययनको निष्कर्ष छ, जसमा सङ्घले १५१, प्रदेशले २४ र स्थानीय तहले छ विषयमा कानुन बनाउनुपर्ने समितिको अध्ययनले देखाउँछ। एकल तथा साझा अधिकार सूचीका थप आधारभूत कानुनसमेत बनाउनुपर्ने निष्कर्ष समितिको छ।
सङ्घीय निजामती सेवा ऐन तथा अन्य सरकारी सेवा सञ्चालन कानुन नबन्दा आधा दर्जन कानुन तर्जुमाको प्रक्रिया रोकिएका छन्। निजामती सेवासम्बन्धी कानुन तय भएपछि सो अनुकूल हुने गरी बन्ने कानुन निर्माण प्रक्रिया रोकिएका छन्। सङ्घीय निजामती सेवा विधेयक मन्त्रीपरिषद्बाट पारित भए पनि संसद्मा दर्ता हुन सकेको छैन। निजामती कर्मचारी परिचालनको कानुन निर्माण हुन नसक्दा प्रदेश र स्थानीय तहसमेत प्रभावित छन्। सङ्घले कानुन बनाउन नसक्दा प्रदेशले बनाएका कानुनको व्यवस्थाहरू पछि के हुने भन्ने यकिन छैन। कानुन निर्माणमा एकरूपता हुनुपर्ने र सङ्घसँग बाझिन नहुने सिद्धान्त भए पनि सङ्घीय कानुन अभावमा अन्योल कायमै छ ।
सङ्घीय निजामती कानुन नहुँदा सङ्घीय न्याय सेवाका कर्मचारीको पारिश्रमिकसम्बन्धी कानुन, सरकारी वकिलको पारिश्रमिकसम्बन्धी कानुन, सङ्घीय संसद् सचिवालयसम्बन्धी कानुन, प्रदेश सरकारी सेवाको गठन, प्रदेश सभा सचिवालय स्थापनासम्बन्धी कानुनलगायत कानुन तर्जुमा हुने प्रक्रिया रोकिएको छ। सङ्घीयता कार्यान्वयनका आधारभूत मानिएको सङ्घीय शिक्षा, जनस्वास्थ्य, कानुनी सहायता, सङ्घीय प्रहरीलगायतका कानुनसमेत निर्माण भएका छैनन्। शिक्षा विधेयक सरकारले हालै संसद्मा दर्ता गरेर विधायिकी प्रक्रिया अगाडि बढाएको छ। पूर्णता भने पाइसकेको छैन ।
संविधान र सङ्घीयता अनुकूल चरित्रमा धेरै कानुन निर्माण भइसकेका छैनन्। नेपाल नागरिकतासम्बन्धी कानुन, सङ्घीय शिक्षा, नेपाल प्रहरी, सङ्घीय निजामती, सञ्चारको हकसम्बन्धी कानुन तत्काल निर्माण भएका छैनन्। विश्वविद्यालय र स्वास्थ्य विज्ञान प्रतिष्ठान कानुन, महिलाको हकसम्बन्धी कानुन, महाभियोगसम्बन्धी कानुन, सङ्घीय संसद् सचिवालयसम्बन्धी कानुन, संवैधानिक इजलास सञ्चालनसम्बन्धी कानुन, प्रदेश प्रमुखको अधिकार र प्रयोगसम्बन्धी कानुन तत्काल निर्माण कार्यको थालनी नै भएको छैन। राष्ट्रपतिबाट हुने सजाय माफी, मुल्तबीसम्बन्धी कानुन संविधानको परिकल्पना भए पनि विधायिकी प्रक्रियामा पुगेको छैन । सरकारी वकिलको पारिश्रमिकसम्बन्धी कानुन, विचार तथा अभिव्यक्ति स्वतन्त्रको सीमा र आधारसम्बन्धी कानुन, एकीकृत क्षतिपूर्तिसम्बन्धी कानुन, सङ्घीय संसद् र सभाहरूको विशेषाधिकारसम्बन्धी कानुन, अदालतको अवहेलनासम्बन्धी कानुन, कर लगाउनेसम्बन्धी विषयको कानुन पनि संविधानले परिकल्पना गरेको छ तर यी विषयमा पूर्ण वा एकीकृत कानुन बनेको छैन ।
लामो प्रयासपछि नेपालमा जारी भएको संविधानको राजनीतिक पक्ष ठुलो छ। नेपालको संवैधानिक इतिहासमा पहिलो पटक जनताले जनताका लागि बनाएको संविधान हो। जनताका प्रतिनिधिद्वारा जनताका लागि निर्मित संविधान मूल राजनीतिक सन्देश हो। राज्य चरित्रको रूपान्तरण संविधानले गरे पनि शासकीय चरित्रमा भने खासै परिवर्तन हुन नसकेको नागरिक गुनासो यथावत् नै छ।
अझै अन्योल
संविधानले परिकल्पना गरेका अन्य कतिपय संरचरना अझै पूर्ण हुन सकेका छैनन्। सङ्घीय कानुनबमोजिम तोकिनुपर्ने विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्र तोकिएका छैनन्। यस्तै संविधानले परिकल्पना गरेका कतिपय आयोग पूर्ण र विवादमुक्त भएका छैनन्। संविधान अनुसार नीति नबन्दा नागरिकले आधारभूत रूपमा राज्यबाट पाउने सकारात्मक विभेदका नीति कतिपय संरचना नबन्दा पाउन सकेका छैनन्।
संविधान जारीदेखि नै राजनीतिक दलको एक समूह संविधानका अन्तर्वस्तुमा विभाजित थियो र छ। ऐन मौकामा संविधान संशोधनको विषय पनि उठाइरहेका छन्। तर स्पष्ट विषय किटान गर्न नसक्दा सरकार र राजनीतिक दलबिच गहन विमर्श भने हुन सकेको छैन। संशोधनको आवश्यकता र औचित्य स्थापित गर्न नसक्दा संशोधनको कुनै पनि गृहकार्य भएको छैन । मधेशकेन्द्रित राजनीतिक दलले राजनीतिक एजेन्डाका रूपमा भने संविधान संशोधनलाई उठाइरहेका छन्। निश्चित रूपमा संशोधनका विषय भने किटान गर्न उनीहरूले पनि सकेका छैनन् । संशोधन माग गर्दै यही संविधान अनुसार दुई पटक निर्वाचन र पटक पटक सरकारमा पनि उनीहरू सामेल भइसकेका छन् । तर संविधानको अन्तर्वस्तुलाई उनीहरूले सत्ता स्वार्थको औजार बनाइरहेको आरोप पनि लाग्ने गरेको छ ।
आठ वर्षको अवधिमा कानुनी रूपमा नागरिक अधिकार प्रत्याभूत गर्ने खाका बने पनि व्यावहारिक रूपमा अझै केही संरचना बन्न बाँकी छन्। ती संरचनाको निर्माण र राज्यका तर्फबाट वितरण हुने समुचित लाभ दिने संविधानको परिकल्पनाको मोटो खाका कोरिएको छ तर नागरिक अपेक्षाभन्दा सुस्त छ।
