कानुनमा एकरूपता

राज्य प्रणालीको उद्देश्य जनतालाई खुसी बनाउनु हो । जनता खुसी हुनका लागि सेवा, सुविधा, विकास र सुरक्षाको दिगो प्रत्याभूति चाहिन्छ, जसलाई सेवा व्यवस्थापन भन्ने गरिन्छ । राज्यका नीति तथा साङ्गठनिक व्यवस्था सेवा व्यवस्थापनका लागि नै गरिएका हुन्छन् । जनता समस्याको समाधान मात्र खोज्दैनन्, आफ्ना अपेक्षाहरू पूरा हुन भन्ने चाहन्छन् । राज्यलाई जनता नजिक पु¥याएर उनीहरूका आवश्यकता र आकाङ्क्षा त्यहीबाट समाधान गर्न विकेन्द्रीकरणको रणनीति लिने गरिन्छ । नेपालमा सत्तरीको दशकदेखि प्रशासनिक विकेन्द्रीकरणका प्रयासहरू हुँदै आए । नब्बेको दशकबाट स्थानीय स्वायत्त शासनको अवधारणा अवलम्बन गरियो भने नयाँ संविधान जारी भएपछि सङ्घीय शासन प्रणाली लागु गरी विकेन्द्रीकरण र स्थानीय स्वायत्त शासनलाई संवैधानिक निर्दिष्टता प्राप्त छ । घर आँगनमा सरकार पुगेपछि विकास व्यवस्थापन र दैनन्दिनी समस्या सजिलै पूरा हुन्छन् र विकास तथा समृद्धिको दिगो यात्रा सहज हुन्छ भन्ने मान्यता राखिएको छ । 

निर्वाचित सरकारहरूले आफ्नो दोस्रो कार्य अवधि सुरु गर्दा कतिपय विकासविद् सङ्घीय शासन पद्धति नब्बेको दशकमा कार्यान्वयनमा रहेको स्थानीय स्वायत्त शासन जत्तिको सघन छैन, त्यसैले शक्ति अभ्यासमा केन्द्रीकरणको विकेन्द्र्रीकरण मात्र भयो भन्ने तर्क राखिरहेका छन् । कतिपय राजनीतिकर्मीहरू स्थानीय शासनले विकास र दिगो समृद्धिको आधार खडा गरिरहेको छ भन्दै छन् । यी परस्पर प्रतिस्पर्धी भावना दुवैमा सच्चाइ छ । नागरिक आकाङ्क्षा पूर्ति र शासकीय तहहरूको मनोविज्ञानको सापेक्षमा हेर्दा भने विकेन्द्रीकरण र स्थानीय शासनको अवस्था सन्तोषजनक छैन, त्यहाँ प्रशस्तै सुधारका सम्भावना देखिएका छन् । 

विकेन्द्रीकरण शक्ति हस्तान्तरणको सामान्य विधि मात्र होइन, लोकतन्त्रलाई जीवनशैली बनाउने रणनीति हो, लोकतन्त्रको कार्यमूलक पक्ष (डेभलपमेन्टल साइड अफ डेमोक्रेसी) हो । परम्परागत रूपमा विकेन्द्रीकरणलाई शक्ति प्रत्यायोजन, प्रशासनिक विकेन्द्रीकरण र अधिकार हस्तान्तरण जस्ता पक्षमा ध्यान दिने गरिए तापनि आधुनिक अर्थमा विकेन्द्रीकरण नीति, विकास, व्यवस्थापन, शक्ति अभ्यास जस्ता शासकीय पद्धतिमा सर्वसाधारणको सार्थक सहभागितामार्फत नागरिक सशक्तीकरणको प्रक्रिया हो । 

विकेन्द्रीकरणको उद्देश्य शासकीय पद्धतिमा प्रभावकारिता, दक्षता र उत्तरदायित्व विस्तार गरी जनताको स्वामित्व निर्माण गर्नु हो । राज्यभित्र र बाहिरका निकायले क्षमता अनुरूप भूमिका निर्वाह गर्ने सिद्धान्तले बल पाएकोले यसै अनुरूप विकेन्द्रीकरणको माग भएको छ । यो विधि व्यवस्थाबाट मात्र संस्थागत हुने नभै केन्द्र र उपराष्ट्रिय तह, राज्यभित्र र बाहिरका पात्रहरूको मनोविज्ञानबाट प्रभावित हुने विषय हो । शक्तिलाई मोफसलबाट केन्द्रतिर तान्ने र केन्द्रबाट मोफसलमा तान्ने परस्पर प्रतिस्पर्धी शक्तिले विकेन्द्रीकरणको मात्रा र स्तर निर्धारण गर्दछ । संवैधानिक व्यवस्था जे भए पनि नेपालको अहिलेको शक्ति मनोविज्ञानको रस्साकस्सीमा यही अवस्था देखिएको छ । 

विकेन्द्रीकरणका विभिन्न स्वरूप छन् । जस्तो कि अधिकार प्रत्यायोजना, निक्षेपण, साझेदारी, अनियमन, निजीकरण, अकर्मचारीतान्त्रीकरण, एजेन्सीकरण आदि । आधुनिक सन्दर्भमा विकेन्द्रीकरण भनेको निक्षेपण (डिभोलुसन मोड अफ गभर्नेन्स) हो, न कि प्रत्यायोजित व्यवस्थापन (डेलिगेटेड मोड अफ मेनेजमेन्ट) । सङ्घीयता त्यसको उत्कर्ष रूप हो, जसले शासकीय व्यवस्थाका सबै शक्तिलाई जनता नजिक रहेर अभ्यास गर्ने सामथ्र्य राख्छ, शासकीय तह, संस्था र संरचनालाई जनअपेक्षा अनुरूप आआफ्ना क्षमतामा स्वनियमित रूपमा परिचालित हुने अवस्था सिर्जना गर्छ । त्यस अवस्थामा विकेन्द्रीकरणको परिणामका रूपमा स्थानीय स्वायत्त शासन प्राप्त हुन्छ । 

स्वायत्त शासनले नागरिक संस्थाहरूको स्वायत्तता र सहभागिताको माथिल्लो स्वरूपलाई जनाउँछ । यो कानुनी व्यवस्था, राजनीतिक प्रणाली र व्यवस्थापकीय बन्दोबस्ती मात्र होइन, नागरिक सामथ्र्य र संस्कृतिमा पनि निर्भर गर्दछ । स्थानीय स्वायत्त शासनको उद्देश्य स्थानीय नागरिकहरू आफ्ना विषयमा स्वयम् परिचालन, स्वयम् निर्णय र स्वयम् व्यवस्थापन गर्ने अवस्थामा पु¥याउनु हो । यसर्थ, विकेन्द्रीकरण एउटा प्रक्रिया, माध्यम र रणनीति हो । स्थानीय सरकार संयन्त्र हो र स्थानीय स्वायत्तता हैसियत वा अवस्था हो । नागरिक हित साध्य हो । 

नेपालमा विकेन्द्रीकरण तथा स्थानीय स्वायत्त शासनको हालसम्मको अवस्थाको विवेचना गर्दा केही उत्साहप्रद र धेरै कमजोरी देखिएका छन् । विकेन्द्रीकरण र स्थानीय स्वायत्त शासन कानुन, नीति र संरचनाबाट मात्र प्राप्त गर्न सकिने विषय होइन, यो शक्ति, साधन र स्रोतको उचित अभ्यास हो, जसका लागि नीति–नियमका साथ व्यवहार एवं क्षमताको उत्तिकै दर्कार पर्दछ । 

विकेन्द्रीकरण लोकतान्त्रिक सहभागिताको पद्धति भएकाले खुला समाजमा मात्र यसको अस्तित्व देखिन्छ । पञ्चायती व्यवस्थामा ऐन, नियम र एकीकृत जिल्ला विकास योजना तथा राजनीतिक निकायको व्यवस्थाबाट विकेन्द्रीकरणलाई अपनाउन खोजिएको देखिए तापनि ती व्यवस्थाहरू राजनीतिक प्रणालीले आत्मसात् नगरेको, साधन, जिम्मेवारी र भूमिका विभाजनको स्पष्टता नभएकोले औपचारिक देखिएको थियो । प्रशासनिक जिम्मेवारीको प्रत्यायोजनसम्मको हैसियतमा रहेकाले खास अर्थमा विकेन्द्रीकरणका उपल्ला उद्देश्य राख्ने स्थानीय स्वायत्त शासनको अवधारणा अभ्यासमा पाइने सम्भावना थिएन । बहुदलको पुनस्र्थापनापछि बनेको नेपाल अधिराज्यको संविधानले विकेन्द्रीकरणलाई राज्य सञ्चालन र विकास वितरणको माध्यमका रूपमा स्वीका¥यो । स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन, २०५५ ले विकेन्द्रीकरण र स्थानीय स्वायत्त शासनकका लागि राज्य सञ्चालनमा सबै जनताको क्रियात्मक सहभागिता बढाउने र राज्यका साधनस्रोत तथा सम्भावनाको उपयोगबाट सिर्जित प्रतिफललाई समतामूलक वितरण गर्ने दुई उद्देश्य राखेको थियो । 

विस्तृत शान्ति सम्झौतापछि आएको नेपालको अन्तरिम संविधानको प्रस्तावना तथा राज्यका नीति उद्देश्यहरूमा व्यक्त अभिप्रायले विकेन्द्रीकरण प्रजातान्त्रिक सहभागिताको माध्यमका रूपमा स्थापित गरेको थियो तर त्यस समय निर्वाचित जनप्रतिनिधिको अभावमा स्थानीय निकाय व्रिmयाशील हुन पाएनन्, राज्य संरचना बाहिरका पात्रहरू पनि सङ्व्रmमणको लाभ र लागतमा रहे । नेपालको संविधानले राज्यको पुनसंरचनामार्फत शासन, वित्त र विकास व्यवस्थापनलाई पुनर्बोध गरेको छ । जस अनुसार स्थानीय स्वायत्त शासनका लागि स्थानीय तहको भूमिका संवैधानिक रूपमा नै स्पष्ट छ, स्थानीय स्रोतसाधन परिचालनको कानुनी प्रत्याभूति छ । सङ्घबाट न्यायपूर्ण र पारदर्शी रूपमा साधन तथा स्रोतको वितरण व्यवस्था छ, अन्तरसरकारी वित्तीय हस्तान्तरणमार्फत वित्तीय अभाव पूरा गर्ने व्यवस्था छ । बाह्य निकाय तथा नागरिक समाज परिचालनमा स्वायत्तता दिइएको छ । स्थानीय विषयमा स्वयम् व्यवस्थापन, स्वयम् निर्णय र स्वयम् नियन्त्रणको अवसर छ ।

संविधानको मर्म तथा आशय अनुरूप स्थानीय तहलाई राज्य सञ्चालनका विभिन्न आयाममा परिचालन गर्ने कार्यका लागि नीतिहरू, क्षेत्रगत रणनीतिहरू, संस्थागत संरचना र कार्ययोजना तर्जुमा भई कार्यान्वयनका व्रmममा छन् । निर्वाचित स्थानीय नागरिक संस्थाहरू संवैधानिक आशय र सीमाभित्र कानुन निर्माण गरी स्वयम् परिचालनका क्रममा छन् । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले स्थानीय तहको योजना प्रणाली, सेवा वितरण प्रणाली, सरकारका संरचना र सरकार बाहिरका संरचनासँगको सम्बन्धका साथै नागरिक सहभागिताका विविध पक्षमा प्रकाश पारेको छ । ऐनले संवैधानिक आशय र स्थानीय स्वायत्त शासनको भावना अनुरूप लोकतन्त्रको स्थानीयकरण गर्ने उद्देश्य राखेको छ । 

स्थानीय स्यायत्त शासनका उद्देश्य पूरा गर्न स्थानीय तहलाई साधनस्रोत तथा जिम्मेवारीको निक्षेपण भए पनि स्थानीय जनताप्रति पारदर्शी र जवाफदेही हुने स्वचालित प्रणाली निर्माण भइसकेको छैन । सङ्घीयताको कार्यान्वयन अभ्यासलाई कसरी संयोजित र सन्तुलित बनाउने भन्ने समस्या देखिएको छ । सङ्घीयता स्थानीय नागरिक संस्थाको सशक्तीकरण हो कि केन्द्रीकरणको विकेन्द्रीकरण हो भन्नेमा अस्पष्टता पनि छ । कतिपयले स्वायत्त शासनभन्दा केन्द्रीकरणको विकेन्द्रीकरण भन्ने तर्क राख्दै आएका छन् । यसको जवाफ कार्यसम्पादनले दिनुपर्ने आवश्यकता छ । स्थानीय वित्तीय अभ्यास र स्रोतहरूको उपयोग क्षमताका आधारमा यसको सफलता देखिने हुन्छ तर अभ्यास संस्थागत भइसकेको छैन । जनस्तरमा आकाङ्क्षा धेरै छन्, सन्तुलन कसरी भन्ने चुनौती पनि छ । सङ्घीय र प्रदेश सरकारका संरचनासंँग स्थानीय सरकारको सम्बन्ध र सहकार्यको खाका कोरिएको छैन । जिल्ला समन्वय समिति जस्ता सहजकारी निकाय हिजोको कार्यकारी भूमिकाको मनोविज्ञानमा छन् । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन र अन्य सङ्घीय कानुनबिचको समन्वय खोज्नुपर्ने भएको छ । अब बन्ने प्रादेशिक कानुन र स्थानीय कानुनमा एकरूपता कसरी ल्याउने भन्ने चुनौती पनि छ । 

भुल्न नहुने कुरा के हो भने केन्द्रीय शासनभन्दा स्थानीय शासन धेरै हदमा समृद्धि र सुशासनका आधार बन्न सक्छ । स्थानीय सरकार आफैँमा जवाफदेहिताका केन्द्र हुन् । किनकि स्थानीय शासन पद्धतिमा स्थानीय आवश्यकता र सम्भावनाको पहिचान सहज हुन्छ, स्रोतसाधनको प्राथमिकीकरण स्थानीय रूपमै हुन्छ । साथै विकास तथा सेवा व्यवस्थापन लागतको न्यूनीकरण हुन्छ । नतिजा जवाफदेहिताको विस्तार हुन्छ, जवाफदेहिता मूल्याङ्कनमा नागरिकहरू संलग्न हुन्छन्, स्थानीय आर्थिक संरचना विस्तारको आधार बन्छ । स्थानीय तहहरू सामाजिक वास्तविकतासँग नजिक हुन्छन् । राष्ट्रिय प्रणालीको स्थानीयकरण गर्न र नागरिक सशक्तीकरणमा पनि स्थानीय सरकार सक्षम हुन्छन् । परिणामतः लोकतन्त्रको स्थानीयकरण हुन्छ । तर यो अवस्थामा पुुग्न पालिकाहरूमा आन्तरिक क्षमता र लोकतान्त्रिक संस्कृति विकास भने पहिलो सर्त हुन् ।