नेपालको संविधानको भाग–५ धारा ५६ मा सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह हुने छ भनी किटान गरिएको छ । संविधान अनुसार तिनै तहका सरकारले राज्यशक्तिको प्रयोग गर्दा संविधान तथा कानुनबमोजिम नेपालको स्वतन्त्रता, अखण्डता, स्वाधीनता, राष्ट्रिय हित, सर्वाङ्गीण विकास, बहुदलीय प्रतिस्पर्धात्मक शासन व्यवस्था, लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक सङ्घीय शासन प्रणाली, मानव अधिकार तथा मौलिक हक, कानुनी राज्य, शक्ति पृथकीकरण र नियन्त्रण तथा सन्तुलन, बहुलता र समानतामा आधारित समतामूलक समाज, समावेशी प्रतिनिधित्व र पहिचानको संरक्षण गर्ने छन् भनी बहुसरकारमा आधारित एकीकृत तथा एउटा संविधानको मर्मलाई आत्मसात् गरेको छ । साथै तिनै तहका सरकारले सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा रहेर शासन सञ्चालन गर्नसमेत मार्गनिर्देश गरेको छ ।
संविधानको अनुसूची–५ मा सङ्घको अधिकार सूची, अनुसूची–६ मा प्रदेशको अधिकार सूची, अनुसूची–७ मा सङ्घ र प्रदेशको साझा अधिकार सूची, अनुसूची ८ मा स्थानीय तहको अधिकारको सूची र अनुसूची–९ मा सङ्घ, प्रदेश र यस स्थानीय तहको साझा अधिकार सूची उल्लेख छ । संविधानले प्रदान गरेका यी राज्यशक्तिको प्रयोग गर्दा माथि उल्लिखित विषयमा उल्लेखित विषयलाई आत्मसात् गरी शासन सञ्चालन गर्नु सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहका सरकारको कर्तव्य हुन आउँछ । यस लेखमा सङ्घीय सरकारबाट सिर्जना गरिएको घर बहालकरको विवाद र सो विवादको निरूपणका लागि संवत् २०८२ जेठ २० गते सर्वोच्च अदालतबाट भएको फैसला सम्बन्धमा सङ्क्षेपमा चर्चा गरिएको छ ।
के हो विवादको विषय ?
स्थानीय तहहरूले स्थानीय तहको निर्वाचन, २०७४ अगाडि स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन, २०५५ कार्यान्वयनमा रहँदाको अवस्थामा समेत करदातासँग बहाल कर लिँदै आएका थिए । २०७२ मा जारी भएको संविधानको धारा ६० मा ‘स्थानीय तहले आफ्नो आर्थिक अधिकार क्षेत्रभित्रको विषयमा कर लगाउन र राजस्व उठाउन सक्ने छ’ भन्ने व्यवस्था छ । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को दफा ५७ मा गाउँपालिका वा नगरपालिकाको आफ्नो क्षेत्रभित्र कुनै व्यक्ति वा संस्थाले भवन, घर, पसल, ग्यारेज, गोदाम, टहरा, छप्पर, कारखाना, जग्गा वा पोखरी पूरै वा आंशिक तवरले बहालमा दिएकोमा गाउँपालिका वा नगरपालिकाले त्यस्तोमा बहाल कर लाग्ने व्यवस्था छ ।
संविधानको धारा २२६ को उपधारा (१) स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को दफा १०२ बमोजिम पालिकाहरूले आफैँले राजस्व ऐन तथा सालबसाली आर्थिक ऐन जारी गरी बहाल कर असुल गर्न सक्नेसमेत कानुनी व्यवस्था छ । संविधानको अनुसूची–८ मा स्पष्ट रूपमा बहाल कर स्थानीय तहको एकल अधिकारको सूचीमा रहेको तथ्यलाई बेवास्ता गरी सङ्घको अधिकार सूची रहेको अनुसूची–५ मा कहीँकतै बहाल कर भन्ने शब्दावलीसमेत उल्लेख छैन तर पनि प्राकृतिक व्यक्तिको बहाल कर स्थानीय सरकारको अधिकारको विषय र संस्थागत बहाल कर सङ्घीय सरकारको विषय रहेको भनी जिकिर गरी स्थानीय तहको एकल अधिकारलाई कुण्ठित गरी लामो समयदेखि संस्थागत बहाल करको नाममा अर्थ मन्त्रालयबाट स्थानीय तहको करको अधिकार वञ्चित गर्दै मन्त्रीपरिषद्को निर्णयका आधारमा भनी बहाल कर उठाउँदै आइरहेको छ ।
न्यायिक निरूपणका विषय
सहरी क्षेत्रमा अन्तरिक राजस्व कार्यालयले २०५८ सालको आयकर ऐन देखाउँदै संस्थागत आयकर उठाउँदै आइरह्यो । तत्कालीन समयमा विराटनगर महानगरपालिकाको अन्तिम लेखापरीक्षण हुँदा ‘विराटनगरमा ठुला ठुला मल, व्यापारिक संस्था, हवाई कम्पनीका भवन छन् तर महानगरले घर बहालकर लिन सकेको छैन’ भनेर बहाल कर सम्बन्धमा कैफियत औँल्याइयो । संविधान र ऐनले घर बहालकर उठाउने र प्रयोग गर्ने पूर्ण अधिकार स्थानीय सरकारलाई दिएको भए पनि सङ्घीय सरकारले त्यसैमा आँखा गाडेपछि आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्र रहेको आम्दानीको प्रमुख स्रोत नै गुमेको महसुस गरी उक्त विवादको विषय लिएर विराटनगर महानगरपालिका उच्च अदालतमा रिट निवेदन लिएर पुग्यो तर विराटनगर उच्च अदालतले सङ्घीय सरकारको निर्णयलाई नै सदर गरेपछि उक्त मुद्दामा उच्च अदालतको फैसलामा चित्त नबुझी विराटनगर महानगरपालिका सर्वोच्च अदालतमा पुनः रिट दायर गर्न पुग्नुभयो । सो मुद्दाको अन्तिम सुनुवाइ गर्दै २०८२ जेठ २० गते सर्वोच्च अदालतको संयुक्त इजालासबाट संविधान र कानुनी व्यवस्थाबमोजिम घर बहालकर (संस्थागत आयवापतको वा प्राकृतिक व्यक्तिको आयवापतको) मा स्थानीय तहको अधिकार रहेको देखिँदा उक्त करहरू सङ्कलन गर्न स्थानीय तहलाई कुनै पनि अवरोध नगर्नु नगराउनु भनी विपक्षीको नाममा परमादेश जारी भएको छ ।
अदालतले लिएको आधार
संविधानको धारा ५६ ले सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने, राज्यशक्तिको प्रयोग सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहले संविधान तथा कानुनबमोजिम गर्ने उल्लेख छ । यस्तै धारा ५७ मा सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार संविधानको अनुसूचीमा उल्लिखित विषयमा निहित हुने र धारा ५९ मा सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो अधिकारभित्रको आर्थिक अधिकारसम्बन्धी विषयमा कानुन बनाउन र त्यसको कार्यान्वयन गर्न सक्ने व्यवस्था रहेको छ । साथै संविधानको धारा २३२ ले सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहबिचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुने व्यवस्था गरेको, सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारलाई अनुसूचीमा स्पष्ट व्यवस्था गरेको हुँदा एकल अधिकारको सूचीमा रहेका अधिकारको प्रयोग गर्नका लागि सम्बन्धित सङ्घीय इकाई स्वतन्त्र र स्वायत्त रहने परिकल्पना गरिएको छ ।
स्थानीय जनताले स्थानीय स्रोतसाधनको उपयोग, परिचालन र वित्तीय स्वायत्तताको सुनिश्चितता गर्न संविधानको अनुसूची–८ मा रहेको एकल अधिकारको सूचीमा रहेको क्रम सङ्ख्या ४ मा स्थानीय कर अन्तर्गत घर बहालकरसमेतका कर स्थानीय तहको एकल अधिकारको सूचीमा समावेश गरेको छ । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को दफा ५७ मा ‘घर जग्गा बहाल कर गाउँपालिका वा नगरपालिकाको क्षेत्रभित्र कुनै व्यक्ति वा संस्थाले भवन, पसल, ग्यारेज, वर्कसप, गोदाम, टहरा, सेड, छप्पर, कारखाना, जग्गा वा पोखरी पूरै वा आंशिक तवरले बहालमा दिएकोमा गाउँपालिका वा नगरपालिकाले त्यस्तो बहाल रकममा बहाल कर लगाउने छ’ भन्ने कानुनी व्यवस्था रहेकाले प्राकृतिक व्यक्तिबाट मात्र घर बहालकर उठाउने नभनी कानुनी व्यक्ति वा संस्थाबाट समेत बहालकर उठाउन पाउने व्यवस्था स्थानीय तहलाई छ । यो कानुनी व्यवस्थाले प्राकृतिक व्यक्तिबाट मात्र घर बहालकर उठाउने नभनी कानुनी व्यक्ति वा संस्थाबाट समेत बहालकर उठाउन पाउने व्यवस्था स्थानीय तहलाई प्रदान गरिएको छ ।
नेपाल सरकार, प्रदेश तथा स्थानीय तहको राजस्वको अधिकार, राजस्व बाँडफाँट, अनुदान, ऋण, बजेट, व्यवस्थापन, सार्वजनिक खर्च तथा वित्तीय अनुशासन सम्बन्धमा आवश्यक व्यवस्था गर्न जारी भएको अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ को अनुसूची १ मा नेपाल सरकारले लगाउन सक्ने कर तथा गैरकरसम्बन्धी व्यवस्था भएकोमा सोही अनुसूचीको (क) (४) र (५) मा संस्थागत आयकर र व्यक्तिगत आय कर उल्लेख भएको र सोही ऐनको अनुसूची–३ मा स्थानीय तहले लगाउन सक्ने कर तथा गैरकरसम्बन्धी व्यवस्था भएकोमा सोही अनुसूचीको (क)(२) मा घर बहाल कर उल्लेख भई घर बहाल कर स्थानीय तहले नै लगाउन सक्ने स्पष्ट छ ।
अनुसूची–८ को क्रम सङ्ख्या चारमा स्पष्ट रूपमा बहाल कर स्थानीय तहको एकल अधिकार सूचीमा रहेको देखिन्छ भने सङ्घको अधिकार सूची रहेको अनुसूची–५ मा कहीँकतै बहाल कर भन्ने शब्दावलीसमेत उल्लेख भएको छैन । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को दफा ५७ र अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ को अनुसूची ३(क) (२) ले पनि बहाल करमा स्थानीय तहको अधिकारको सुनिश्चतता गरेको पाइन्छ । प्राकृतिक व्यक्तिको बहाल कर स्थानीय सरकारको अधिकारको विषय र संस्थागत बहाल कर सङ्घीय सरकारको अधिकारको विषय मिल्दो नभई घरबहालसम्बन्धी अधिकार स्थानीय तहको एकल अधिकारको विषय रहेको व्यहोरा किटानीसाथ उल्लेख गरिएको छ ।
आयकर ऐन, २०५८ को दफा ८८ को उपदफा १ को देहाय खण्ड (ख) मा प्राकृतिक व्यक्तिले घर बहालबापत प्राप्त गरेको रकममा कर कट्टा गर्नुपर्ने छैन भनी यसलाई आयकर तिर्नुपर्ने आय अन्तर्गत नै नराखी संस्थागत बहाल आयलाई मात्र आय तिर्नुपर्ने आय अन्तर्गत राखी सोही अनुसार मात्र कर उठाउँदै आइरहेकोमा आयकर ऐनमा स्पष्ट रूपमा संस्थागत बहाल कर सङ्घले उठाउन पाउनेसम्बन्धी व्यवस्था रहेको पाइँदैन । यसबाट आयकर ऐनको दफा–८८ को उपदफा १ को देहाय (ख) मा रहेको प्राकृतिक व्यक्तिले घर बहाल करबापत प्राप्त रकमलाई आय अन्तर्गत नराखेको कारण संस्थागत बहाल करको रकम आयकर ऐनबमोजिम सङ्घले उठाउन पाउने भन्ने जिकिर तर्कसङ्गत नभएको कुरा फैसलामा स्पष्ट गरिएको छ ।
संविधानको प्रस्तावनाले नै संविधान सर्वोच्च कानुन रहेको स्वीकार गरी संविधानको धारा १ मा ‘यो संविधान नेपालको मूल कानुन हो । यो संविधानमा बाझिने कानुन बाझिएको हदसम्म अमान्य हुने छ’ भन्ने व्यवस्था छ । यसबाट संविधानमा उल्लिखित व्यवस्थालाई अन्य कानुन वा निर्णयबाट फरक पार्ने वा तोडमोड गर्ने गरी भएका व्यवस्था संविधान अनुकूल मान्न सकिने देखिँदैन । संविधानको धारा ७५ मा ‘नेपालको कार्यकारिणी अधिकार यो संविधान र कानुनबमोजिम मन्त्रीपरिषद्मा निहित हुने छ’ भन्ने व्यवस्था छ । मन्त्रीपरिषद्को निर्णय पनि संविधान र कानुनको सीमाभित्र रहनुपर्ने हुँदा संविधानको अनुसूचीमा उल्लेख भएको सङ्घीय एकाइका एकल अधिकारका सूचीमा उल्लिखित अधिकारका विषयमा सङ्घीय एकाइ स्वायत्त हुन सक्ने संवैधानिक व्यवस्था रहिरहेको अवस्थामा संविधान र कानुनले नै घर बहालकरको अधिकार स्थानीय तहमा रहने गरी स्पष्ट व्यवस्था गरेको देखिँदा उक्त व्यवस्थाविपरीत कुनै पनि कानुन निर्माण हुन वा कुनै निर्णय हुन सक्ने देखिँदैन । त्यस्तो कानुन बनेमा वा निर्माण भइहालेको खण्डमा संविधानको धारा १ मा उल्लिखित व्यवस्थाविपरीत हुन जान्छ । तसर्थ कानुनबमोजिम घर बहाल कर स्थानीय तहको अधिकारको विषय रहेको तथ्य स्थापित भइसकेको हुँदा नेपालको संविधान, स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनको मर्म र भावनाविपरीत देखिएको भन्दै सर्वोच्च अदालतले बदर गरिएको छ ।
स्थानीय तहलाई अधिकार
कानुनबमोजिम घर बहाल कर स्थानीय तहको अधिकारको विषय रहेको तथ्य स्थापित भइसकेको हुँदा नेपालको संविधान, स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनको मर्म र भावनाविपरीत देखिएको भन्दै सर्वोच्चले नेपाल सरकार मन्त्रीपरिषद्बाट मिति २०७४ चैत १२ मा भएको निर्णयका आधारमा भए गरेका कामकारबाहीलाई अमान्य घोषणा गरिदिएको छ । साथै संविधान र कानुनी व्यवस्थाबमोजिम घर बहाल कर (संस्थागत आयबापतको वा प्राकृतिक व्यक्तिको आय वापतको) मा स्थानीय तहको अधिकार रहेको देखिँदा उक्त कर सङ्कलन गर्न स्थानीय तहलाई कुनै पनि अवरोध नगर्न नगराउन मन्त्रीपरिषद्को नाममा परमादेशसमेत जारी भएको छ । यस अवस्थामा कुनै पनि व्यक्ति वा संस्थाले बहालमा लगाएकोमा बहालकर उठाउन पाउने अधिकार स्थानीय तहलाई दिएको अवस्थामा संस्थागत बहालकर सङ्घीय सरकारको अधिकारभित्र पर्छ भन्ने सङ्घीय मन्त्रीपरिषद्को दाबीलाई संविधान वा संसद्ले बनाएको कुनै पनि ऐन, कानुनले समर्थन गरेको पनि नदेखिएको विषयलाई सर्वाेच्च अदालतले आधार मानेको छ ।
हामी सङ्घीयताको सुरुवाती अवस्थामै छौँ । नेपालको सङ्घीयतालाई सहकारितामूलक सङ्घीयताको रूपमा संविधानले परिकल्पना गरेको अवस्थामा तीन तहका सङ्घीय एकाइबिच सहकारिता, समन्वय र सहअस्तित्वको सिद्धान्तबमोजिम अन्तरसम्बन्ध रहने संवैधानिक मूल मर्मलाई आत्मसात् गर्दै अगाडि बढ्नेसमेत सर्वोच्च अदालतको मनसाय देखिन्छ ।
