डा. वैकुण्ठ अर्याल
डा. वैकुण्ठ अर्याल
विषय प्रवेश
नेपालमा सङ्घीयताको अभ्यास शुरु भएको पाँच वर्ष भएको छ । पाँच वर्षअघि भएको स्थानीय तहको निर्वाचनपछि व्यवहारतः सङ्घीयता कार्यान्वयनमा आएको हो । सरकारको काम सुचारु र प्रभावकारी हुन प्रशासनिक संयन्त्रको क्रियाशीलता र वित्तीय व्यवस्थापन प्रभावकारी हुनु जरूरी हुन्छ । विभिन्न तहका सरकारलाई संविधान र अन्य कानुनले तोकेअनुसारका कार्य जिम्मेवारी पूरा गर्न सोही अनुसारको संयन्त्र र वित्तीय स्रोतको व्यवस्था हुनुपर्दछ, तबमात्र सङ्घीयताको वास्तविक कार्यान्वयन सुरु हुन्छ ।
सङ्घीय शासन प्रणालीको अभ्यास गरिरहेका प्रायः मुलुकमा कानुनले अधिकार र जिम्मेवारी प्रदान गर्ने गरेकोमा नेपालको संविधानमा नै तीन तहका सरकारको जिम्मेवारी र अधिकार स्पष्ट गरिएको छ। सङ्घीयता अपनाएका अन्य मुलुकमा भएका अभ्यासहरूको अध्ययन र विश्लेषण गरी तीनै तहमा तोकिएका यस्ता अधिकार र जिम्मेवारी विशिष्ट प्रकृतिका छन् । जसअनुसार ठूला पूर्वाधार र नीति निर्माणको जिम्मेवारी सङ्घको, विकास निर्माणका कार्यहरू प्रदेशको र सेवा प्रवाह तथा स्थानीय पूर्वाधार स्थानीय तहको जिम्मेवारीमा पर्दछन् ।
सङ्घीयताको लामो समयसम्म अभ्यास गरेका मुलुकहरूमा पनि समयसमयमा यसको कार्यान्वयनमा समस्या देखिने गरेको छ । यसो भनेर हामीले पनि त्रुटि गर्दा हुन्छ भन्ने होइन । कार्यान्वयनमा देखापरेका ससाना समस्यालाई लिएर नेपालमा सङ्घीयता सफल हुँदैन भनेर निष्कर्ष निकाल्नुभन्दा यस्ता समस्यालाई हल गर्दै वित्तीय सङ्घीयता संस्थागत गर्नुपर्दछ ।
रिचार्ड मसग्रेभका अनुसार सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापनमा सार्वजनिक क्षेत्रको भूमिका तीनवटा विषयमा महत्वपूर्ण हुन्छ – समष्टिगत आर्थिक स्थायित्व, आयको पुनर्वितरण र स्रोतको कुशल विनियोजन । यीमध्ये पहिलो दुई विषयमा केन्द्रीय सरकारको भूमिका बढी हुन्छ भने पछिल्लो विषयमा तल्ला तहका सरकारहरूको भूमिका महत्वपूर्ण हुन्छ। सामान्यतया वित्तीय सङ्घीयताका चार स्तम्भ हुन्छन् – (१) खर्चको जिम्मेवारी, (२) राजस्व अधिकार, (३) वित्तीय हस्तान्तरण प्रणाली र (४) ऋण लिने अधिकार । संविधानमा माथिल्लो तहबाट तल्लो तहमा हुने वित्तीय हस्तान्तरणका प्रकार तोकिएको मात्र होइन, तीनै तहका राजस्वका स्रोत पनि प्रष्ट उल्लेख गरिएका छन् ।
वित्तीय सङ्घीयता कार्यान्वयन गर्नका लागि स्रोतको व्यवस्थापन सबैभन्दा महत्वपूर्ण हुने भएकाले तीनै तहका सरकारले आफ्नो आर्थिक अधिकारक्षेत्रभित्रको विषयमा कर लगाउन र ती स्रोतबाट राजस्व उठाउनसक्ने हुँदा सबै तहलाई कुनै न कुनै स्रोतको व्यवस्था गरिएको छ तर एक प्रदेश वा स्थानीय तहबाट अर्को प्रदेश वा स्थानीय तहको क्षेत्रमा हुने वस्तुको ढुवानी वा सेवाको विस्तार वा कुनै प्रदेश वा स्थानीय तहको क्षेत्रमा हुने वस्तुको ढुवानी वा सेवाको विस्तारमा कुनै बाधा अवरोध गर्न वा कुनै कर, शुल्क, दस्तुर वा महसुल लगाउन वा त्यस्तो सेवा वा वस्तुको ढुवानी वा विस्तारमा कुनै भेदभाव गर्न नपाइने व्यवस्था गरी संविधानले समग्र नेपाललाई एउटै आर्थिक एकाइको रूपमा परिकल्पना गरेको छ । देशव्यापी रूपमा उठाइने आयकर र मूल्य अभिवृद्धि कर, उत्पादनमा लाग्ने अन्तःशुल्क एवं वैदेशिक व्यापारमा लाग्ने भन्सार महसुलजस्ता राजस्व स्रोत सङ्घको अधिकारक्षेत्रमा पर्दछ भने प्रदेश र स्थानीय तह विशेषमा लगाउन सकिने सवारी साधन कर, घरजग्गा रजिष्ट्रेशन शुल्क, विज्ञापन कर तथा मनोरञ्जन कर यी दुवै तहका द्वैध अधिकारमा पर्दछन् । प्रदेशको एकल अधिकारमा भने कृषि आयमा कर मात्र रहेको छ । स्थानीय तहमा मात्र लाग्ने सम्पत्ति कर, घरबहाल कर, भूमिकर स्थानीय तहको अधिकारक्षेत्रमा पर्दछन् । तीनै तहका सरकारले आफूले प्रदान गर्ने सेवाको शुल्क, दण्ड र जरिवाना लिनसक्ने व्यवस्था गरिएको छ ।
राजस्वका स्रोतहरूबाहेक सङ्घबाट प्रदेश र स्थानीय तहमा चार प्रकारका अनुदान प्रदान गर्ने र सङ्घीय सञ्चित कोषबाट राजस्व बाँडफाँटसमेत गर्ने व्यवस्था गरिएको छ । यसैगरी, प्रदेशले समेत स्थानीय तहलाई अनुदान प्रदान गर्नुपर्ने र राजस्व बाँडफाँट गर्नुपर्ने व्यवस्था छ । तीनै तहका सरकारले घाटा बजेट प्रस्तुत गर्नसक्ने र आन्तरिक ऋण उठाउनसक्ने अधिकार प्राप्त गरेका छन् । प्राकृतिक स्रोतको परिचालनबाट प्राप्त हुने रोयल्टीमा तीनै तहका सरकारको अधिकार स्थापित छ । वित्तीय सङ्घीयताको अर्को महत्वपूर्ण पाटो खर्चको व्यवस्थापन हो । संविधानमा तीनै तहका सरकारले बजेट बनाउनुपर्ने विषय उल्लेख गरिएको छ । प्रदेश र स्थानीय तहले पूर्ण सरकारको रूपमा आफ्नो क्रियाकलाप सञ्चालन गर्नुपर्ने भएकाले कानुनमा व्यवस्था नगरी आय र व्यय गर्न पाउँदैनन् । यसैगरी अन्तर–सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ ले तीनै तहले मध्यकालीन खर्च संरचना तयार गर्नुपर्ने, आय व्ययको प्रक्षेपण गर्नुपर्ने, राजस्व प्रस्ताव तयार गर्नुपर्ने, राजस्व र व्ययको अनुमान पेश गर्नुपर्ने, घाटा बजेट पेश गर्नसक्ने र विनियोजन विधेयक सम्बन्धित संसद् वा सभामा विचाराधीन रहेको अवस्थामा पेश्की खर्च गर्नसक्ने व्यवस्था गरी तीनै तहका सरकार बजेट अनुशासनमा रहनुपर्ने व्यवस्था गरेको छ ।
राजस्व
कुनै पनि तहको सरकारका लागि आफ्नो आन्तरिक राजस्व सबैभन्दा महत्वपूर्ण स्रोतको रूपमा रहेको हुन्छ । नेपालको संविधानबमोजिम मुलुकभरका सबै प्रकारको आर्थिक क्रियाकलापमा लाग्ने कर एवं अन्तर्राष्ट्रिय व्यापारमा लाग्ने कर सङ्घले लगाउने र उठाउने व्यवस्था छ । यसले देशभर लाग्ने एकै प्रकृतिको करको प्रशासन मात्र सहज हुने होइन, यसबाट आम नागरिक तथा व्यवसायीलाई समेत दोहोरो करको भार पर्दैन । प्रदेश तथा स्थानीय विशेषका र सोही प्रकृतिका कर लगाउने र उठाउने अधिकार भने प्रदेश र स्थानीय तहलाई प्राप्त छ । यसअनुसार प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो क्षेत्रभित्र हुने आर्थिक क्रियाकलापको सूक्ष्म अध्ययन र विश्लेषण गरी कर लगाउन र उठाउनसक्ने अधिकार प्राप्त गरेका छन् । नेपालको संविधान र अन्य कानुनमा उल्लेख भए अनुसार सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहका वित्तीय स्रोत यसप्रकार रहेको देखिन्छः
(१) सङ्घः सङ्घको अधिकार सूचीमा रहेको राजस्व (भन्सारमहसुल, अन्तःशुल्क, मूल्य अभिवृद्धि कर, व्यक्तिगत र संस्थागत आयकर, पारिश्रमिक कर, राहदानी शुल्क, पर्यटन दस्तुर, जुवा, चिठ्ठा तथा क्यासिनोमा गैरकर, प्राकृतिक स्रोतमा रोयल्टी,
नेपालमा वित्तीय...
दण्ड, जरिवाना), वैदेशिक सहायता (अनुदान, ऋण) र आन्तरिक ऋण
(२) प्रदेशः सङ्घीय सञ्चित कोषबाट प्राप्त हुने अनुदान, सङ्घीय सञ्चित कोषबाट हुने
राजस्व बाँडफाँट, प्रदेशको एकल अधिकारमा रहेको राजस्व (कृषि आयमा कर, पर्यटन शुल्क, सेवा शुल्क दस्तुर, दण्ड, जरिवाना), प्रदेश र स्थानीय दुवै तहको अधिकारमा रहेको राजस्व (सवारी सादन कर, मनोरञ्जन कर, विज्ञापन कर, घरजग्गा रजिष्ट्रेशन शुल्क), नेपाल सरकारको स्वीकृतिमा परिचालन गर्न सकिने वैदेशिक अनुदान, आन्तरिक ऋण र नेपाल सरकारबाट प्राप्त हुनसक्ने ऋण ।
(३) स्थानीयः सङ्घीय र प्रदेश सञ्चित कोषबाट प्राप्त हुने अनुदान, प्रदेश सञ्चित कोषबाट हुने राजस्व बाँडफाँट, स्थानीय तहको एकल अधिकारमा रहेको राजस्व (सम्पत्ति कर, व्यवसाय कर, घरबहाल कर, भूमिकर (मालपोत), पर्यटन शुल्क, सेवा शुल्क दस्तुर, दण्ड, जरिवाना), प्रदेश र स्थानीय दुवै तहको अधिकारमा रहेको राजस्व (सवारी साधन कर, मनोरञ्जन कर, विज्ञापन कर, घरजग्गा रजिष्ट्रेशन शुल्क), आन्तरिक ऋण र नेपाल सरकारबाट प्राप्त हुनसक्ने ऋण ।
यस अनुसार संविधानले राजस्वका केही स्रोत एकभन्दा बढी तहका सरकारको अधिकारको रूपमा समेत राखेको देखिन्छ । यसले गर्दा दुई वा दुईभन्दा बढी तहले एउटै क्रियाकलापमा दोहोरो तेहेरो कर तथा गैरकर लगाउनसक्ने आशंका भए पनि अन्तर–सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ ले सबै प्रकारको करको प्रशासन भने एकल नै हुने प्रष्ट पारेको छ । आफ्नो अधिकारक्षेत्रभित्रकै विषयमा कर र गैरकर लगाउनसक्ने भए तापनि कर र गैरकरका दरहरू तोक्दा मुख्यतः तीनवटा पक्षमा ध्यान दिनुपर्ने हुन्छ– (१) तोकेबमोजिमको राजस्व उठ्नसक्ने पर्याप्त आर्थिक आधार र कराधार भए नभएको, (२) कर तिर्नसक्ने क्षमता, र (३) कर र प्रदान गरिने सेवाबीचको सम्बन्ध । यी तीन विषयमा पर्याप्त ध्यान दिइएन भने जुनसुकै तहको सरकारले लगाएको कर पनि उत्पादक नभई प्रत्युत्पादक बन्ने खतरा रहन्छ ।
वित्तीय हस्तान्तरण
प्रदेश तथा स्थानीय तहहरूको महत्वपूर्ण स्रोतको रूपमा नेपाल सरकारबाट प्राप्त हुने वित्तीय हस्तान्तरण हुन्छ । स्थानीय तहका लागि भने प्रदेश सरकारबाट प्राप्त हुने वित्तीय हस्तान्तरण पनि महत्वपूर्ण स्रोतको रूपमा रहन्छ । नेपालको संविधानको धारा ६० मा नेपाल सरकारले चार प्रकारका अनुदान (वित्तीय समानीकरण अनुदान, सशर्त अनुदान, समपूरक अनुदान र विशेष अनुदान) का माध्यमबाट प्रदेश तथा स्थानीय तहमा वित्तीय हस्तान्तरण गर्ने कुरा उल्लेख छ। सोही धारामा प्रदेश सरकारले पनि स्थानीय तहमा वित्तीय हस्तान्तरण गर्नुपर्ने व्यवस्था गरिएको छ । संविधानमा व्यवस्था गरिएअनुसार यी अनुदानहरूको प्रकार र उपयोगको क्षेत्र देहायअनुसार रहेको छ ।
(१) वित्तीय समानीकरण अनुदानः प्रदेश तथा स्थानीय तहको सबैभन्दा ठूलो स्रोत वित्तीय समानीकरण अनुदान नै हुन्छ । यो अनुदान प्रदेश र स्थानीय तहको खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमताबीचको अन्तर कम गर्न उपलब्ध गराइन्छ । यो अनुदानबाट प्रदेश तहले नेपालको संविधानको अनुसूची ६ बमोजिमका कार्यहरू सम्पन्न गर्नुपर्दछ भने स्थानीय तहले अनुसूची ८ बमोजिमका कार्य गर्नुपर्दछ । सामान्यतया यस्तो अनुदान निःशर्त भन्ने बुझाइ रहे पनि यथार्थमा यो पूर्णतः निःशर्त भने हुँदैन – अनुसूचीहरूमा एकल अधिकारको रूपमा तोकिएका सबै कार्यहरूका लागि बजेट विनियोजन गर्नुपर्ने भएकाले ती कार्यहरूका लागि बजेट छुट्याउनैपर्ने हुन्छ । तसर्थ यस्तो अनुदान कुनै पनि क्रियाकलाप वा आयोजना वा कार्यक्रमसँग आबद्ध नभए पनि खर्च गरिनुपर्ने बृहत् क्षेत्र तोकिएको भएकाले शर्तरहित भने हुँदैन । त्यसैले यसलाई अनाबद्ध तर शर्तसहितको अनुदान भन्ने गरिन्छ ।
(२) सशर्त अनुदानः प्रदेश र स्थानीय तहले नेपाल सरकारबाट शर्तसहित अनुदान प्राप्त गर्दछन् । नेपालको संविधानबमोजिम राष्ट्रिय नीति तथा कार्यक्रम, मानक, पूर्वाधारको अवस्थाअनुसार राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले अध्ययन अनुसन्धान गरी तयार गरेको आधारमा सशर्त अनुदान उपलब्ध गराउनुपर्दछ । यस्तो अनुदान क्रियाकलाप, आयोजना वा कार्यक्रमसँग आबद्ध गरी तिनमा खर्च गर्नुपर्ने रकम किटान गरेर उपलब्ध गराइन्छ । यसका साथै संविधानको अनुसूचीहरूमा उल्लिखित साझा अधिकारका सूचीमा रहेका कार्यहरू गर्न कार्यक्रम र रकमसहित यस्तो अनुदान उपलब्ध हुनसक्छ । यसरी यो अनुदान आबद्ध र सशर्त हुन्छ । सामान्यतया सशर्त अनुदान राष्ट्रिय नीति कार्यान्वयन गर्न,राष्ट्रिय मानकको पालना गर्न,पूर्वाधारको अपर्याप्ततालाई पूर्ति गर्न,नेपाल सरकारले विभिन्न समयमा गरेका राष्ट्रिय र अन्तर्राष्ट्रिय प्रतिबद्धता पूरा गर्न,तीनै तहको सरकारको सहकार्यबाट पूरा गरिनुपर्ने राष्ट्रिय लक्ष्य हासिल गर्न, संविधानको अनुसूची ७ र ९ मा भएका कार्यहरू प्रदेश वा स्थानीय तह वा दुवै तहबाट सम्पन्न गर्न प्राप्त हुन्छ ।
(३) समपूरक अनुदानः समपूरक अनुदान मागमा आधारित हुन्छ । विशेषगरी यस्तो अनुदान प्रदेश वा स्थानीय तहले आफूले सञ्चालन गर्ने भौतिक पूर्वाधारसँग सम्बन्धित आयोजनाका अपुग हुने स्रोत परिपूर्ति गर्न प्रदेश तथा स्थानीय तहले माग गरेमा निश्चित प्रक्रियाका आधारमा उपलब्ध हुन्छ । यसका लागि माग गर्ने पक्षले आफूले व्यहोर्नसक्ने सीमासम्मको स्रोत आफैँ व्यवस्था गर्नुपर्दछ ।
(४) विशेष अनुदानः विशेष अनुदान नामैले पनि विशिष्ट प्रकृतिको कार्यको लागि उपलब्ध हुने भन्ने बुझिन्छ । केही विशिष्ट प्रकृतिका कार्यहरू गर्नका लागि प्रदेश र स्थानीय तहको अन्य स्रोत अपर्याप्त हुने भएको अवस्थामा यस्तो अनुदान उपलब्ध हुन्छ ।
राजस्व र अनुदान खर्च गरिने क्षेत्रहरू
माथि उल्लेख गरिएका राजस्व र वित्तीय हस्तान्तरणबाट प्राप्त हुने वित्तीय स्रोत खर्च गर्ने निश्चित क्षेत्रहरू हुन्छन् । जसअनुसार (१) आन्तरिक राजस्व र राजस्व बाँडफाँटबाट प्राप्त हुने रकम मुख्यतया प्रशासनिक खर्च र सोबाट बचत भएको स्रोत आफ्नो जिम्मेवारी अनुसारका विकास निर्माण र सेवा वितरण गर्न,प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त हुने रोयल्टीबाट भने सो प्राकृतिक स्रोतको संरक्षण, प्रवद्र्धन र व्यवस्थापन समेत गर्न, (२) वित्तीय समानीकरण अनुदान प्रदेशले अनुसूची ६ र स्थानीयले अनुसूची ८ बमोजिमका कार्यहरू गर्न, (३) सशर्त अनुदान राष्ट्रिय नीति, मानक, राष्ट्रिय अन्तर्राष्ट्रिय प्रतिबद्धता, अनुसूची ७ र ९ बमोजिमका कार्यहरू गर्न, (४) समपूरक अनुदान प्रदेश तथा स्थानीय तहले आफूले पहिचान गरी सञ्चालन गर्ने भौतिक पूर्वाधारका आयोजनाहरू कार्यान्वयन गर्न र (५) विशेष अनुदान विशिष्ट प्रकृतिका कार्य गर्न र सामाजिक पूर्वाधारका आयोजना तता कार्यक्रम सञ्चालन गर्न उपयोग गर्नुपर्दछ ।
वित्तीय सङ्घीयतामा नेपालको हालको अवस्था
नेपालको संविधान कार्यान्वयनमा आएको झण्डै दुई वर्षपछि स्थानीय तह र अढाइ वर्षपछि प्रदेश तह एवं सङ्घीय तहमा निर्वाचन भयो। यसपछि मात्र सङ्घीयता अनुरूप वित्तीय व्यवस्थापनका कार्यहरू शुरु भयो । तथापि आवश्यक संरचना तयार नभइसकेकाले आर्थिक वर्ष २०७४÷७५ को बजेटमार्फत निश्चित आधारमा स्थानीय तहलाई वित्तीय समानीकरण अनुदान र सशर्त अनुदान उपलब्ध गराइयो भने प्रदेश तहको निर्वाचन नभइसकेको र प्रदेश सरकार गठन नभएको हुँदा निर्वाचनपछि काम गर्नका लागि निश्चित रकम वित्तीय समानीकरण अनुदानको रूपमा उपलब्ध गराइयो । वित्तीय सङ्घीयताका लागि महत्वपूर्ण दुई कानुनहरू– अन्तर–सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ र राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग ऐन, २०७४ तयार भएपछि आर्थिक वर्ष २०७५-७६ को बजेटदेखि वास्तविक रूपमा नेपालमा वित्तीय सङ्घीयताको कार्यान्वयन सुरु भएको छ ।
राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले वित्तीय समानीकरण अनुदानको परिमाण, राजस्व बाँडफाँटको आधार र ढाँचा एवं सशर्त अनुदानको आधार, तयार गर्नुका साथै तीनै तहका सरकारले लिनसक्ने आन्तरिक ऋणको सीमा सिफारिस गर्ने गरेको छ । यसैगरी प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त रोयल्टी बाँडफाँटका आधार समेत तयार गर्ने गरेको छ । यी आधार र सिफारिसका आधारमा सङ्घीय सरकारले प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई र प्रदेश सरकारले स्थानीय तहलाई अनुदान उपलब्ध गराउने र राजस्व बाँडफाँट गर्दछन् । समपूरक अनुदान र विशेष अनुदानका लागि राष्ट्रिय योजना आयोगले तयार गरेको मापदण्ड र आधारहरूमा प्रदेश तथा स्थानीय तहले माग गरेका कार्यक्रम र आयोजनाका लागि रकम उपलब्ध गराइन्छ ।
सङ्घीयता नै नेपालमा नौलो प्रयोग भएको परिप्रेक्ष्यमा वित्तीय सङ्घीयता झन् नौलो प्रयोग हो। नेपालको संविधान कार्यान्वयनमा आइसकेपछि संविधानमा नै तीन तहका राजस्वका अधिकार र कार्य जिम्मेवारी उल्लेख गरिएकाले संविधानतः तीनै तह सरकारको रूपमा स्थापित भएका छन् । तीनै तहले आ–आफ्नो कार्य जिम्मेवारी पूरा गर्न आफ्नो स्रोत परिचालन गर्नसक्ने व्यवस्था गरिएको छ । यस अर्थमा तीनै तहका सरकारले सम्पूर्ण सरकारको अवधारणाको अभ्यास गर्ने अवसर प्राप्त गरेका छन् ।
वित्तीय सङ्घीयता लागु भइसकेपछि स्थानीय तहसम्म आर्थिक अधिकार भएकाले आर्थिक–सामाजिक क्रियाकलापमा सामान्यतया सकारात्मक प्रभाव परेको छ । तीनै तहमा भएका आर्थिक क्रियाकलापले आर्थिक आधार फराकिलो भई तीनै तहका सरकारलाई स्रोत परिचालनमा सचेततापूर्वक सहभागी हुने अवसर प्राप्त भएको छ । जनताको नजिक हुने हुँदा स्थानीय तहबाट आम जनताले भरपर्दो सरल, सहज र सुलभ सेवा प्राप्त गर्ने अवसर प्राप्त गरेका छन् । आफ्नो अधिकारक्षेत्रभित्रका कार्यका लागि प्रदेश र स्थानीय तहले केन्द्रको मुख ताक्नुपर्ने र केन्द्रको हस्तक्षेप नहुने अवस्था सिर्जना भएको छ । कार्यक्रम र आयोजना छनोट यथार्थपरक भई आमजनताको अपनत्व बढ्न गएको छ र तीनै तहका सरकारको क्षमता अभिवृद्धि भएसँगै देशको सक्षमता वृद्धि हुने अवसर प्राप्त भएको छ ।
वित्तीय सङ्घीयता कार्यान्वयनका चुनौती
लामो समयसम्मको रिक्ततापछि स्थानीय तहमा निर्वाचन भएको र कार्यक्षेत्र फराकिलो भएको तथा प्रदेश तहको संरचना नै नयाँ भएकाले कार्यान्वयन संयन्त्र तयार नभइसकेकाले शुरुका वर्षमा वित्तीय सङ्घीयताको पूर्ण कार्यान्वयन चुनौतीपूर्ण रहनु स्वाभाविक नै भए पनि पछिल्ला वर्षमा समेत वित्तीय सङ्घीयता पूर्णरूपमा परिपक्व भइसकेको छैन । वित्तीय सङ्घीयताको मर्मअनुरूप सेवा प्रवाह स्थानीय तहबाट र विकास निर्माणका अधिकतर कार्य प्रदेश तहबाट भई सङ्घको भूमिका नीति निर्माण, ठूला पूर्वाधार र राष्ट्रिय लक्ष्य प्राप्तिमा केन्द्रित हुने र स्रोत छरिने जोखिम न्यून हुने भनिए तापनि हालसम्म तीनै तहका सरकारको वित्तीय स्रोत छरिएकै छ र ससाना कार्यका लागि पनि सङ्घकै मुख ताक्नुपर्ने अवस्था छ । पाँच वर्षको अभ्यासमा देखिएका केही चुनौती यसप्रकार छन्ः–
(१) आर्थिक अधिकारको प्रयोग– आर्थिक अधिकारको प्रयोग गर्नका लागि बजेट ल्याउनुपर्ने, विनियोजन कानुनबिना खर्च गर्न नपाइने र आर्थिक कानुनबिना आय गर्न नपाइने हुन्छ। कानुनतः सङ्घले प्रत्येक वर्षको जेठ १५ गते, प्रदेशले असार १ गते र स्थानीय तहले असार १० गते अर्को आर्थिक वर्षको बजेट ल्याउनुपर्दछ । अझै पनि कतिपय स्थानीय तहले यो समयसीमा पालना नगरेकाले वित्तीय जोखिम निम्त्याउन सक्ने सम्भावना रहेको हुँदा यस्तो समयसीमा पालना गराउने र बजेट पारित गरेर मात्रै कार्य सञ्चालन गर्न लगाउने चुनौती छ। शुरुका वर्षहरूमा केही स्थानीय तहले आफ्नो क्षेत्र करमुक्त बनाउने घोषणा गरी आफूलाई प्राप्त राजस्व अधिकार प्रयोग नगरेकाले सङ्घीय सरकारको स्रोतमा मात्र आश्रित हुन पुगेका थिए । स्थानीय तहको आसन्न दोस्रो निर्वाचनको घोषणापत्रमा समेत कतिपय स्थानीय तहका उम्मेदवारले यसैगरी करमुक्त स्थानीय तहको वकालत गरेकाले अझै पनि वित्तीय सङ्घीयता कार्यान्वयनमा चुनौतीको सम्भावना छ ।
(२) स्रोतको आँकलन– प्रदेश र स्थानीय तहले नेपाल सरकारको आर्थिक र वित्तीय नीतिको अनुसरण गरी आ–आफ्नो कानुनबमोजिम स्रोत परिचालन गर्नसक्ने भए पनि आफ्नो अधिकारमा रहेको कर मात्र लगाउने, करका सिद्धान्तको परिपालना गराउने, कराधारको विस्तृत विश्लेषण गर्ने गराउने, कर र गैरकर राजस्वलाई तत्तत् तहले प्रदान गर्ने सेवा प्रवाहसँग जोड्ने र करदाताको कर तिर्ने क्षमता विश्लेषण गर्ने चुनौति रहेका छन् । यसका लागि यी तहहरूको क्षमता विकासमा यथेष्ट ध्यान पुर्याउनुपर्ने हुन्छ ।
(३) खर्चको क्षेत्र र प्राथमिकीकरण– स्थानीय र प्रदेश तह जनताको नजिक हुने र त्यहाँका आवश्यकता पनि धेरै प्रकारको हुने भएकाले स्रोत छरिने सम्भावना रहन्छ । सीमित स्रोतको महत्तम परिचालन गर्न खर्चका क्षेत्रहरू सचेततापूर्वक पहिचान गर्ने र खर्चको प्राथमिकीकरण गर्ने काम पनि चुनौतीपूर्ण छ । कतिपय स्थानीय तहले अनुत्पादक क्षेत्रमा खर्च गरेको समाचार आइरहँदा यसमा सचेतता जरूरी देखिएको छ ।
(४) अल्पकालीन, मध्यकालीन र दीर्घकालीन कार्यक्रम तर्जुमा र कार्यान्वयन– आवधिक योजना, मध्यकालीन खर्चसंरचना र बजेटबीच तादात्म्य कायम गरी आवधिक योजनाले पहिचान गरेका क्षेत्र, कार्यक्रम र आयोजनालाई स्रोत व्यवस्थापन गर्ने, मध्यकालीन खर्च संरचना अनुरूपका कार्यक्रम र आयोजनालाई प्राथमिकताका आधारमा स्रोत उपलब्ध गराउने गरी बजेट विनियोजन गर्ने र बजेट अनुरूप मात्र खर्च गर्ने प्रणालीलाई प्रभावकारी बनाउनु चुनौतीपूर्ण छ । सङ्घीय सरकारले बजेटरी अभ्यास गरेको सात दशक नाघिसक्दासमेत यो चुनौती व्यहोरिरहेको परिप्रेक्ष्यमा स्थानीय र प्रदेश तहमा यो चुनौती अझै बढी छ ।
(५) वित्तीय हस्तान्तरणको उपयोग– सङ्घबाट प्रदेश र स्थानीय तहमा हस्तान्तरण हुने अनुदान तथा राजस्व बाँडफाँटको रकम तिनको प्रयोजन अनुरूप खर्च गर्ने परिपाटी बसाउने र ती तहको अधिकारक्षेत्रभित्र रहेका सबै कार्यका लागि बजेट विनियोजन गर्ने पद्धति लागु गराउनु अर्को चुनौती छ ।
(६) बजेट कार्यान्वयन– सङ्घमा समेत बजेट कार्यान्वयन चुनौतीपूर्ण रहेको सन्दर्भमा प्रदेश र स्थानीय तहमा यो झन् चुनौतीपूर्ण छ । विशेषगरी बजेट तर्जुमाका समयमा देखिने क्रियाशीलता बजेट कार्यान्वयनसम्म कायम राख्नु सङ्घका लागि चुनौतीपूर्ण छ भने यही अवस्था प्रदेश र स्थानीय तहमा पनि छ । प्रदेश र स्थानीय तहमा बढ्दै गएको बेरुजुको अङ्कले पनि बजेट कार्यान्वयन चुनौतीपूर्ण रहेको इङ्गित गर्दछ ।
(७) तहगत समन्वय – नेपालको संविधानले अन्तर–प्रदेश वा अन्तर–स्थानीय तहको आर्थिक कारोबारमा कुनै पनि प्रकारको बाधा अवरोध खडा गर्न नहुने व्यवस्था गरी सम्पूर्ण नेपाललाई एक आर्थिक एकाइ मानेकाले तीन तहका सरकारको आर्थिक क्रियाकलाप र स्रोत परिचालनमा आपसी समन्वय कायम गर्नु, दोहोरोपना हुन नदिनु, स्रोत छरिन नदिनु र एक तहको कार्यलाई अर्को तहको कार्यको परिपूरक बनाउनुपर्ने भए पनि कार्यान्वयन पक्ष जटिल छ ।
(८) वित्त व्यवस्थापन क्षमता– वित्त व्यवस्थापनको विषय आर्थिक मात्र नभई प्राविधिक समेत भएकाले सङ्घीयताको सन्दर्भमा तीनै तह, त्यसमा पनि प्रदेश र स्थानीय तहमा यससम्बन्धी क्षमता हुनु जरूरी हुन्छ। लामो समय एकात्मक खर्च प्रणाली र वित्त व्यवस्थापनमा अभ्यस्त भएको हुँदा सङ्घीयता अनुरूपको वित्त व्यवस्थापनमा तीनै तहको क्षमता अभिवृद्धिका लागि निरन्तर लागिरहनुपर्नेछ । स्थानीय तहमा खटिने प्रमुख प्रशासकीय अधिकृतको छिटो छिटो सरुवा हुने र नयाँ निर्वाचित भएर आउने जनप्रतिनिधिको अनुभव नभइसक्ने हुँदा आसन्न निर्वाचनपछि स्थानीय तहको समग्र क्षमता विकासमा ध्यान दिनुपर्ने देखिन्छ ।
(९) केन्द्रीकृत मानसिकता– पाँच वर्षसम्म पनि सङ्घीय निकायहरूमा आफ्ना अधिकार र विगतदेखि गरिआएका काम छाड्न नचाहने प्रवृत्ति देखिएको छ भने प्रदेश र स्थानीय तहमा पनि आफ्नो अधिकार प्रयोग नगरी केन्द्रले नै सबै काम गरिदेओस् भन्ने प्रवृत्ति देखिएको छ ।
(१०) खर्चको लेखाङ्कन, प्रतिवेदन र लेखापरीक्षण– जुनसुकै तहको सरकारले खर्च गरे पनि सोको एकीकृत वित्तीय प्रतिवेदन तयार हुनुपर्दछ अनिमात्र देशभर भएका खर्चबाट प्राप्त उपलब्धिको लेखाजोखा गरी भावी कार्यदिशा तय गर्न सकिन्छ । यसको अभावमा एकीकृत खर्च प्रतिवेदन तयार नहुने र वैदेशिक सहायताको शोधभर्ना प्राप्त गर्न कठिन हुन्छ । यसर्थ प्रत्येक खर्चको एकीकृत खर्च र राजस्व वर्गीकरण सङ्केत अनुरूप लेखाङ्कन गर्ने, समयमै सम्बन्धित निकायमा प्रतिवेदन गर्ने र कानुनबमोजिम समयमै लेखापरीक्षण गराउने प्रणाली लागु गर्नु आवश्यक छ ।
(११) बाह्य स्रोत परिचालन– संविधानले वैदेशिक सहायता परिचालन गर्ने अधिकार सङ्घमा मात्र राखेको र प्रदेशलाई नेपाल सरकारको सहमतिमा मात्र वैदेशिक अनुदान परिचालन गर्ने अधिकार प्रदान गरेको भए पनि प्रदेश र स्थानीय तह सीधै विदेशी दातृसंस्थासँग सम्पर्क गर्ने र ती संस्था पनि सोझै स–साना कार्यक्रम लिएर प्रदेश र स्थानीय तहमा जान खोज्ने प्रवृत्तिमा रोक लगाउनुपर्नेछ । यसले स्रोत छरिने र ससाना कुरामा पनि दातृपक्ष हावी हुने चुनौती देखिन्छ ।
(१२) आन्तरिक ऋणको सीमा र परिचालन – समष्टिगत आर्थिक परिसूचकरू सकारात्मक रहे पनि आन्तरिक ऋणको परिचालन अधिक गर्न सकिँदैन। यसले मुद्रा बजार र ऋणको स्रोतलाई असर पार्ने मात्र होइन, सार्वजनिक क्षेत्रबाट बढी ऋण उठाउँदा ऋणको लागत वृद्धि हुन गई सार्वजनिक र निजी दुवै लगानी महँगो हुन जाने तथा निजीक्षेत्रको लगानी सङ्कुचित हुने खतरा रहने हुन्छ । यसका साथै ऋणको उपयोग प’ँजी निर्माणभन्दा चालु खर्चमा भयो भने ऋणको भार बढ्दै जाने तथा उत्पादन वृद्धि हुन नसकी ऋणको भुक्तानीमा समेत समस्या पर्ने हुन्छ । प्रदेश र स्थानीय तहले परिचालन गर्ने आन्तरिक ऋणको प्रति जमानत पनि सामान्यतया नेपाल सरकार बस्नुपर्ने भएकाले नेपाल सरकारको दायित्वमा अझ वृद्धि हुने सम्भावना रहन्छ । तसर्थ आन्तरिक ऋणको सीमा तोक्नु एक चुनौती छ भने तीनै तहबाट यसको महत्तम परिचालन गर्नु अर्को चुनौती छ ।
(१३) खर्चको उपलब्धि– तीनै तहको आयोजना छनोट र कार्यान्वयनमा बृहत् सोच नभएमा स्रोत छरिने र अपेक्षित उपलब्धि हासिल हुन नसक्ने भएकाले यससम्बन्धी सोच र क्षमता विकास गर्नु अर्को चुनौती छ । हालसम्मको अभ्यासले यो चुनौती सम्बोधन गर्न ठूलै प्रयास गर्नुपर्ने देखिएको छ ।
उपसंहार
नेपालमा सङ्घीयता लागु भएको पाँचै वर्षमा यसको त्रुटिरहित कार्यान्वयनको अपेक्षा राख्नु स्वाभाविक भए पनि सोचेजस्तो सहज भएको छैन । सङ्घीयताको लामो समयसम्म अभ्यास गरेका मुलुकमा पनि समयसमयमा यसको कार्यान्वयनमा समस्या देखिने गरेको छ । यसो भनेर हामीले पनि त्रुटि गर्दा हुन्छ भन्ने होइन । कार्यान्वयनमा देखापरेका ससाना समस्यालाई लिएर नेपालमा सङ्घीयता सफल हुँदैन भनेर निष्कर्ष निकाल्नुभन्दा यस्ता समस्यालाई हल गर्दै वित्तीय सङ्घीयता संस्थागत गर्नुपर्दछ ।
सङ्घीयता स्वभावैले खर्चिलो प्रणाली हो, तर सो खर्चबाट अधिकतम फाइदा लिन सकियो भने त्यसले आर्थिक क्रियाकलापमा बढोत्तरी भई खर्चभन्दा बढी आर्थिक स्रोत परिचालन गर्न सकिन्छ । उपलब्ध स्रोतलाइ सकेसम्म उत्पादनमुखी बनाई आर्थिक वृद्धि र प्रभावकारी सेवा प्रवाहमा परिचालन गर्न सकिएमा वित्तीय सङ्घीयताले दिने अवसरबाट समग्र अर्थतन्त्रमा सकारात्मक परिवर्तन ल्याउन सकारात्मक भूमिका निर्वाह गर्दछ ।
