संविधान संशोधनमा माथिल्लो सदन

जेनजी विद्रोहपछि गठित अन्तरिम सरकारको सिफारिसमा राष्ट्रपतिबाट निर्वाचनसम्बन्धी अध्यादेश जारी भएका छन् भने संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी अध्यादेश राकिएको छ । अध्यादेशसम्बन्धी प्रस्ट संवैधानिक व्यवस्थाका बिच पनि अध्यादेशका अन्तरवस्तु, जारी भएको समय सन्दर्भ र राष्ट्रपति–प्रधानमन्त्री सम्बन्धले यो प्रक्रियामा प्रायः बहस–विवाद भइरहन्छ । यस सङ्क्षिप्त आलेखमा संवैधानिक राष्ट्रपति र कार्यकारी सरकारको क्षेत्राधिकारका विषयमा नभई अध्यादेश र बजेटका सन्दर्भमा सङ्घीय संसद्को माथिल्लो सदन राष्ट्रिय सभाको नयाँ भूमिका पर्गेल्ने प्रयासमा केन्द्रित छ । 

माथिल्लो सदनको आवश्यकता र औचित्यबारे संसारभरि नै सैद्धान्तिक र व्यावहारिक विवाद छन् । दुई सदनबिचको विधायकी कार्यमा हुने दोहोरोपन, स्रोतसाधन, जनशक्ति र समयलाई लिएर दोस्रो सदनको औचित्यमाथि प्रश्न उठाउने गरिन्छ । प्रत्यक्ष निर्वाचित प्रतिनिधि सभाका निर्णयलाई अस्वीकार गर्दा जनमतको अपमान हुने, जस्ताको तस्तै स्वीकार गर्दा आफ्नो औचित्यमा निरन्तर प्रश्न उठ्ने अप्ठ्यारोको सामना संसारभरिको दोस्रो सदनले गरिरहेकै हुन्छन् । जेनजी उमेर समूहका युवाको विद्रोह, प्रतिनिधि सभाको बहुमतका आधारमा प्रधानमन्त्री नियुक्तिसम्बन्धी नियमित संवैधानिक प्रावधानबाहिरबाट गर्नु परेको अन्तरिम सरकार गठन, उसको सिफारिसमा प्रतिनिधि सभा विघटन र नयाँ निर्वाचनको तयारीका सन्दर्भमा राष्ट्रिय सभाको भूमिका पनि पुनर्परिभाषित गर्नु आवश्यक छ ।  

संविधानले स्थायी सदनका रूपमा व्यवस्था गरेका कारण राष्ट्रिय सभाले प्रतिनिधि सभाको अनुपस्थितिमा आफ्नो औचित्य स्थापित गर्नु पर्छ । सदन र समितिको सक्रियताले संसद् बाहिरबाट बनेको सरकार पनि सदनमार्फत जनताप्रति उत्तरदायी हुने अवस्था सिर्जना हुन सक्छ । प्रधानमन्त्री र मन्त्रिहरूलाई व्यक्तिगत र सामूहिक रूपमा सदनप्रति जवाफदेही बनाउनु भनेको अन्तत्वोगत्वा लोकतान्त्रिक प्रणालीको सुदृढीकरणमा सहयोग पु¥याउनु हो । यसै तथ्यलाई आत्मसात् गरेर गर्नु पर्छ । अन्तरिम सरकारले गत कात्तिक १७ गते ‘वैकल्पिक विकास वित्त परिचालन विधेयक २०८२’ राष्ट्रिय सभामा पेस गर्ने गरी सङ्घीय संसद् सचिवालयमा दर्ता गराएको छ । 

दुवै सदनबाट पारित भएपछि मात्रै विधेयक प्रमाणीकरणमा जाने संवैधानिक व्यवस्थाका कारण उक्त विधेयकलाई राष्ट्रिय सभाले सर्वसम्मत नै पारित गरे पनि कानुन निर्माणको प्रक्रिया पूरा हुन नयाँ प्रतिनिधि सभा नै कुर्नुको विकल्प छैन । ताजा जनादेशपछिको सरकारले उक्त विधेयकलाई रुचाएन भने उसले जुनसुकै बखत फिर्ता माग्न सक्छ । तसर्थ प्रतिनिधि सभाको अनुपस्थितिमा राष्ट्रिय सभाले नियमिति विधेयकमा भन्दा अरू महत्वपूर्ण मुद्दामा केन्द्रित हुनु आवश्यक छ । नयाँ राजनीतिक सङ्क्रमणको यो चरणमा संविधान र सङ्घीयता कार्यान्वयनमा देखा परेका चुनौतीको समीक्षा गर्ने मौका भने उसलाई प्राप्त छ । 

स्थायी सदनको नयाँ भूमिका

सङ्घीयताको प्रतीकका रूपमा रहेको राष्ट्रिय सभा आफैँमा सबै प्रदेश सभा र स्थानीय तहको प्रतिनिधि हो । । प्रतिनिधि सभा विघटित रहेका बेला ती सङ्घीय एकाइहरूको सरोकारलाई अघिपछि भन्दा बढी महत्व दिनु राष्ट्रिय सभाको स्वाभाविक कर्तव्य हो । यसले राज्यका तह र अङ्गबिचको नियन्त्रण र सन्तुलन कायम गरी राजनीतिक स्थायित्वमा योगदान पु¥याउँछ । आगामी दिनमा हुने संविधान संशोधनका सन्दर्भमा राष्ट्रिय सभाको अध्यक्षता, क्षेत्राधिकार र खर्च कटौतीका विभिन्न विकल्पमा छलफल हुने छन् । त्यसमा पनि सङ्घीयता कार्यान्वयनका अप्ठ्यारा, प्रतिनिधि सभाको अनुपस्थितिमा अध्यादेश स्वीकार/अस्वीकार गर्ने अधिकार र देशको वार्षिक बजेट (अन्तरिम वित्त व्यवस्थापनसमेत) का सन्दर्भमा केन्द्रित बहसको अगुवाइ राष्ट्रिय सभा स्वयम्ले थाल्नु उपयुक्त हुन्छ । 

संसद्को अधिवेशन चालु नभएका बेला तत्काल कुनै काम गर्न आवश्यक भएमा मन्त्रीपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिबाट जारी हुने संवैधानिक व्यवस्था छ । प्रतिनिधि सभा विघटित भएको अवस्थामा मात्र होइन, चालु अधिवेशन अन्य गरेर त्यसको भोलिपल्ट वा अधिवेशन बोलाउनु ठिक अघि सरकारले अध्यादेश जारी गरेका गलत नजिर स्थापित गरेका छन् । यसले रोक्ने गरी संविधान सुधार आवश्यक छ । संविधानको मर्म सङ्घीय संसद्को अधिवेशन चालु नभएका बेला तत्काल कुनै असाधारण काम गर्नु अत्यावश्यक परेमा मात्रै अध्यादेश जारी गर्ने हो । सामान्य कानुन संशोधनदेखि संसद्मा विचाराधीन रहेका विषयमा समेत अध्यादेश ल्याउनु एक प्रकारले संविधानको उल्लङ्घन हो ।

अर्कोतर्फ संसद्को अधिवेशन सङ्घीय संसद्का दुवै सदनका अधिवेशन चालु नरहेको वा प्रतिनिधि सभा नै विघटित रहेको अवस्थामा जनसरोकारको कुनै खास मुद्दा सम्बोधन गर्न अध्यादेशबाहेक सरकारसँग कानुन निर्माणको विकल्प हुँदैन । विघटनअघिको प्रतिनिधि सभाले लामो बहस र परिमार्जनपछि पारित गरेको सङ्घीय निजामती विधेयक, भूमिसम्बन्धी ऐन संशोधन विधेयक शून्यको अवस्थामा पुगेका छन् । त्यसलाई निर्वाचनपछि नयाँ विधयेकका रूपमा सदनमा पेस गर्ने कि तत्कालका लागि अध्यादेश जारी गरेर नयाँ संसद्मा प्रतिस्थापन विधेयक लैजाने विकल्प मात्र बाँकी छ । अन्तरिम सरकारले ‘न्यायमा हुने विलम्ब न्याय नपाउनु बराबर हो’ भन्ने सन्दर्भ पनि हेक्का राख्नु पर्छ । संविधानतः मन्त्रीपरिषद्ले कानुनसम्मत गरेको निर्णय र सिफारिस राष्ट्रपति रोक्न मिल्दैन ।  

संविधानले अध्यादेश जारी भएपछि बस्ने संसद्को पहिलो बैठकमा उक्त अध्यादेश पेस गर्नुपर्ने बाध्यात्मक व्यवस्था गरेको छ । धारा ११४ को उपधारा २ को प्रतिबन्धात्मक व्यवस्थाले दुई सदनको अधिवेशन वा बैठक अलग अलग दिन बसेको सन्दर्भमा जुन सदनको अधिवेशन पछि बस्छ, त्यसको पहिलो बैठक गणना हुने उल्लेख छ । अर्थात् प्रतिनिधि सभाको अनुपस्थितिमा राष्ट्रिय सभाले अध्यादेश पारित गरेर स्थायी कानुनको रूप दिन वा अध्यादेश खारेज गरी निष्क्रिय पार्न सक्दैन । तसर्थ प्रतिनिधि सभा नभएको अवस्थामा बस्ने राष्ट्रिय सभा अधिवेशनको पहिलो बैठकमा अध्यादेश पेस गर्नुको अर्थ संविधान पालना मात्रै हो । राजनीतिक सङ्कट र जनसरोकारका तमाम विषयमा छलफल गर्ने, ती विषयमा सरकारलाई मार्गदर्शन गर्न विभिन्न प्रस्ताव (सङ्कल्प, ध्यानाकर्षण, जरुरी सार्वजनिक महìवको प्रस्ताव) पारित गर्ने, प्रधानमन्त्री र मन्त्रीहरूलाई प्रश्न गरेर, छलफलमा राखेर नियन्त्रण र सन्तुलनको अवस्था सिर्जना गर्न राष्ट्रिय सभाको अधिवेशन आवश्यक छ । अधिवेशन नबसेका समयमा पनि स्थायी सदनका समिति सक्रिय रहन सक्छन् । यसबिचमा पनि राष्ट्रिय सभाका समितिहरूले छिटपुट सक्रियता देखाएका छन् । प्रतिनिधि सभा विघटनका बेला सङ्कटकाल अनुमोदनमा जस्तै अध्यादेश स्वीकार÷अस्वीकारका विषयमा पनि दुवै सदनको अधिकार राष्ट्रिय सभा एक्लैलाई दिने विकल्पमा उपयुक्त हुन सक्छ । संविधानको धारा २७३ को उपधारा ८ ले सङ्कटकाल अनुमोदनका सन्दर्भमा प्रतिनिधि सभा विघटित भएको अवस्थामा राष्ट्रिय सभाले नै सिङ्गो सङ्घीय संसद्को अधिकार प्रयोग गर्ने व्यवस्था सुनिश्चित गरेको छ ।   

नेपालको संविधानले बजेटका सन्दर्भमा राष्ट्रिय सभालाई परामर्शदात्री संस्थामा सीमित गरेको छ भने प्रतिनिधि सभाको अनुपस्थितिमा समेत अध्यादेश स्वीकार/अस्वीवकारको अधिकार प्रदान गरेको छैन । प्रत्येक वर्षको जेठ १५ गते सङ्घीय सदनको दुवै सदनमा सरकारको वार्षिक बजेट पेस हुने व्यवस्था गरेको संविधानले उक्त समयमा प्रतिनिधि विघटित भएमा के हुन्छ भन्नेमा मौनता साधेको छ । यति बेला राष्ट्रिय सभाले अन्य कामद्वारा आफ्नो औचित्य पुनर्पुष्टि गर्दै निर्वाचनका लागि तल्लो सदन विघटित रहेको बेलामा राज्यको ढुकुटीमा जनप्रनिधिको निरन्तर निगरानी राख्नु पर्छ । त्यस्तो कार्यले आगामी दिनमा हुने संविधान संशोधनका बेला बजेटसम्बन्धी राष्ट्रिय सभाको अधिकारलाई फराकिलो बनाउन सकियोस् । 

कम्तीमा पनि प्रतिनिधि सभा विघटित रहेका समयमा अध्यादेशबाट नभई स्थायी सदनमा बजेट पेस गर्ने नयाँ व्यवस्था संविधानमा थप्न सकिएमा प्रकारान्तरले जनता बलिया हुन्छन् । त्यस्तो बजेटलाई नयाँ बन्ने प्रतिनिधि सभाले स्वीकार, अस्वीकार वा परिमार्जनसहित स्वीकार गर्ने प्रणाली अहिलेको बढी लोकतान्त्रिक र जनमुखी हुन्छ । यसले करका दर हेरफेरका बेला अर्थ मन्त्रालयमा सिसिटिभीको तार काट्ने मुसा नियन्त्रणमा पनि सघाउ पु¥याउने अपेक्षा गर्न सकिन्छ । सत्ता समीकरणमा छिटो छिटो भइरहने परिवर्तनका कारण सरकारको वार्षिक बजेट पेस गर्ने कार्यमा पटक–पटक भएका अवरोधको असर मुलुकको अर्थतन्त्रमा परेको थियो । सदनमा हुने अवरोधका कारण पटक पटक अध्यादेशबाट बजेट आएको पृष्ठभूमिमा सङ्घीय संसद्को संयुक्त सदनमा बजेट पेस हुने तिथि नै संविधानमा उल्लेख गरिएको हो । 

सङ्घीयता मापन 

राष्ट्रिय सभाले आफ्नो सुरुवाती वर्षमै कानुन कार्यान्वयन मापनको थालनी गरेको छ । व्यवस्थापिकलाई कानुन निर्माणमा सीमित राख्ने परम्परागत अभ्यासबाट अघि बढ्ने प्रयासकै कारण सभाले आफ्नो निमावलीमै संसद्बाट पारित कानुन लागु भएको निश्चित समयपछि त्यसको कार्यान्वयनको अवस्था कानुन निर्माता स्वयम्ले मापन गर्ने व्यवस्था समेटेको छ । त्यसैको उपजका रूपमा पछिल्लो समय सदनबाट पारित विधेयकमा सम्बन्धित ऐन लागु भएको पाँच वर्षपछिको एक वर्ष मित्र र त्यसपछि प्रत्येक छैठौँ वर्ष त्यसको कार्यान्वयन मापन गरिने प्रावधान थप भएका छन् । अर्थात् अब संसद्ले कानुन मात्रै बनाउँदैन, कानुन कार्यान्वयनको अवस्था अध्ययन र मूल्याङ्कन गरी त्यसमा आवश्यक सुधार र खारेजीको मार्गदर्शनसमेत गर्छ ।

जननिर्वाचित संविधान सभाले जारी गरेको नेपालको संविधानले देशमा पहिलो पटक सङ्घीय प्रणाली स्थापित गरेको छ । प्रदेश सभाको दुई वटा निर्वाचन सम्पन्न भई यसको राजनीतिक अभ्यास भए पनि सङ्घीय निजमती ऐन, शिक्षा ऐनलगायतका महìवपूर्ण छाता ऐनहरूको अभावमा प्रशासनिक सङ्घीयता भने पूर्ण रूपमा लागु नै हुन पाएको छैन । जेनजी विद्रोह अघिदेखि नै सङ्घीयता कार्यान्वयनको शैली, सञ्चित कोषमा बढ्दो चाप, तीन तहका सरकारको (अ) प्रभावकारिता, दोहोरोपन र समन्वय अभाव, भ्रष्टचारको विकेन्द्रकरण, प्रदेश मन्त्रालयको सङ्ख्यामा गरिएको बढोत्तरी, सरकारी वेतन पाउने राजनीतिकर्मी र कर्मचारीको सङ्ख्यालाई लिएर आममानिसले प्रश्न उठाएका छन् । सङ्घीयता कार्यान्वयनको एक दशक पुग्नै लागेको सन्दर्भमा यसको वस्तुनिष्ठ समीक्षा र मापन आवश्यक छ । स्थानीय तहका प्रमुख/उपप्रमुख र प्रदेश सभाका सदस्य रहेको निर्वाचक मण्डलबाट चुनिएको सदन भएका कारणले पनि सङ्घीयता कार्यान्वयनको मापन राष्ट्रिय सभा स्वयम्ले गर्नु पर्छ । तत्कालको राजनीतिक लाभ हानिबाट माथि उठेर वस्तुनिष्ठ समीक्षाले सङ्घीयता सबलीकरण, लोकतन्त्रको सुदृढीकरण र असल राजनीतिक संस्कार निर्माणमा टेवा पुग्ने गरी संविधान संशोधनको मार्ग चित्र तयार पार्न मद्दत पु¥याउँछ । संविधान संशोधन र क्रमिक विकासले सम्भावित राजनीतिक सङ्कटमा बेला स्थायी सदनको जिम्मेवारी र अधिकार क्षेत्र बढाउने निश्चित छ ।