सङ्घीयता र प्रशासनिक प्रणाली

सङ्घीयता नेपाली जनताको आकाङ्क्षा हो, जुन दोस्रो जनआन्दोलनको प्रमुख मुद्दामध्ये एक थियो । सङ्घीयता नेपालका लागि अनुभव नभएको व्यवस्था भएकोले सुरुका दिनदेखि नै असल राजनीतिक संस्कार, व्यावसायिक प्रशासनिक संयन्त्र र दहिलो जनसमर्थनले आधार दिनुपथ्र्यो । तर निर्वाचित पदाधिकारीले दोस्रो कार्यकाल सुरु गरिसक्दा पनि प्रशासनिक प्रणाली भने निर्माण भइसकेको छैन । जसका कारण सुरुदेखि नै जनतामा वितृष्णा भाव फैलिन थालेको छ भने यो स्थिति लामो समय रहे सङ्घीयता विरोधी शक्तिले यसप्रति आलोचना गर्ने आधार पाउने छन् । 

भनिन्छ, कुनै पनि सरकार वा शासन प्रणाली प्रशासनको स्तरभन्दा उम्दा हुन सक्दैन, प्रशासनिक प्रणालीले अनुमति दिएभन्दा अब्बल हुन सक्दैन । प्रशासनलाई यतिविध्न महìव त्यसै दिइएको होइन । प्रशासनले नै शासनको प्रशासन गर्छ, राजनीतिक प्रणालीबाट निर्माण हुने नीति रणनीतिलाई व्यावसायिक सूचना उपलब्ध गराउँछ, नागरिक सेवा वितरण गर्छ, शासकीय जवाफदेहिताको आधार दिन्छ र प्रणालीलाई निर्वाह गराउँछ । राज्यइच्छाको निर्माण र कार्यान्वयनमा प्रशासनको भूमिका देखेर नै अमेरिकी राष्ट्रपति विड्रो विल्सनले यसलाई सरकारको चौथो शाखा भनेका थिए भने ब्राजिलका आन्तरिक मामिलामन्त्री पेरेइराले अनिर्वाचित प्रतिनिधि भनेका थिए । तत्कालीन प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइरालाले जनताबाट नवीकरण हुनुनपर्ने अथाह शक्तिको पुञ्जका अर्थमा लिएका थिए । राजनीतिक प्रणालीमा रगत, मासु र प्राण भर्ने काम प्रशासनको हो । नीतिलाई नतिजामा पु-याउने, कानुन–कार्यक्रमका अक्षरलाई क्रियाशील बनाउने काम सार्वजनिक प्रशासनको हो । सङ्घीयताका सन्दर्भमा त यसको महìव यस अर्थमा अझै रहन्छ कि तहगत सरकारबीच सम्बन्ध, समन्वय र सौहार्दताको सूत्राधार पनि यही प्रशासन हो । त्यसैले सङ्घीयता कार्यान्वयनमा पहिलो प्राथमिकता दिनुपर्ने विषय प्रशासकीय प्रणाली निर्माण थियो । अर्को अर्थमा भन्दा प्रशासकीय सङ्घीयताबिना सङ्घीयता कार्यान्वयन हुन सक्दैन । सङ्घीय लोकतान्त्रिक संविधान कार्यान्वयनको सात वर्षमा पनि संवैधानिक आशयअनुरूप यसको पहिलो आधारशीला (प्रशासन) निर्माण भएको छैन । त्यसैले धेरै सेवा दिन खडा भएका सङ्घीय संरचना धेरै शासन दिरहेको अनुुभूति सर्वसाधारणमा हुन थालेको छ । सङ्घीयतालाई ‘धेरै शासन’ होइन ‘धेरै सेवा’ मा क्रियाशील बनाउन दहिलो र स्वयं परिचालन हुने प्रशासनिक प्रणाली चाहिन्छ । 

प्रशासनिक प्रणाली निर्माणको पहिलो काम सङ्घीय निजामती सेवा ऐनको निर्माणबाट सुरु हुन्छ । संविधानको धारा २८५ अनुरूप व्यवस्थापन हुने तीन तहको निजामती तथा अन्य सरकारी सेवालाई यसैले मार्गदर्शक आधार दिन्छ । साँच्चै भन्ने हो भने अहिले निजामती सेवा कानुनबिहीन अवस्थामा छ । एकात्मक शासन व्यवस्थाको केन्द्रीकृत निजामती सेवाले सङ्घीयता अनुरूपका शासकीय संचना सङ्घ, प्रदेश तथा स्थानीय सरकारलाई चिन्दैन । साथै समायोजन कानुनले साबिक निजामती सेवालाई समायोजन गर्ने काम गरी उक्त कानुनको अस्तित्व सकिएकोले अहिले निजामती सेवा ऐन छ भन्ने स्वाभाविक प्रश्न उठ्ने स्थिति छ तर त्यसपछि बन्नुपर्ने कानुन बनेको छैन । यस अवस्थामा कर्मचारीहरू व्यवस्थापकीय सिद्धान्तका आधारमा परिचालित छन् । त्यसैले प्रशासन कानुनविहीनतामा र कर्मचारीहरू अभिभावक बिहीनतामा छन्, वृत्ति अनिश्चियमा छन् । यसर्थ, कत्ति पनि ढिला नगरी निजामती सेवा ऐन जारी गर्नु पर्छ । यति अहम् कार्यसूचीलाई प्राथमिकता बाहिर राख्ने छुट सङ्घीय सरकारलाई छैन । 

प्रश्न उठ्न सक्छ, लामो समयसम्म जटिलतामा जेलिएर ल्याउन नसकिएको निजामती सेवामा के कस्ता सारवान प्रावधान राख्ने ? निजामती सेवामा राखिनुपर्ने विषयमा कर्मचारी सङ्घ सङ्गठन, समायोजित कर्मचारी, शासकीय तह, राजनीतिक दल, राजनीतिक कार्यकारी र संसदीय पदाधिकारीबीच समवेत स्वर छैन । विभिन्न स्वार्थ सञ्जालका कारण यो निकै गिजोलिएको छ । जति लामो समय रहन्छ, झनै गिजोलिन्छ र सम्बोधन हुनैपर्ने मुद्दाहरू बाहिरिन पुग्छन्, त्यसले सङ्घीय पद्धतिमा पु(याउने क्षति अनुमान गर्न सकिन्छ । यसर्थ यसअघि विचाराधीन रहेको सङ्घीय निजामती सेवा ऐनमा केही छुटाउन नहुने विषय र निजामती सेवाका मूल्यहरूलाई समावेश गरेर विधायन प्रक्रियाबाट सहमति खोजिनु पर्छ । जस्तो कि निजामती सेवाभित्र हाल कायम रहेको दस सेवाबाहेक अन्य सेवा समावेश गर्ने वा नगर्ने, निजामती सेवालाई तहगत प्रणालीमा परिणत गर्ने कि दर्जाभित्रको तहमा जाने, निजामती सेवालाई धारा २३२ को अवधारणामा रहेर एकीकृत बनाउने कि धारा २८५ को एकल व्याख्या गरेर खण्डीकृत निजामती सेवा बनाउने ? शासकीय तहपिच्छे पृथक् निजामती सेवा बनाउने हो भने कर्मचारी जवाफदेहिता र सङ्घीय दायित्वको मिलान कहाँ खोज्ने ? उच्च तथा मध्यम तहमा खुला प्रतिस्पर्धा कसरी व्यवस्थित गर्ने ? समावेशिताको सिद्धान्त कार्यान्वयनमा देखिएको विकृतिमा सम्मानित अदालत र संवैधानिक आयोगले दिएको सुझावलाई कसरी व्यवस्थापन गर्ने ? निजामती सेवामा पेसागत सदचारिता ल्याउन के कस्ता विषय समावेश गर्ने ? सेवा प्रवेश र बहिर्गमनको उमेर, सेवा अवधि कति कायम गर्ने ? भर्ना तथा परीक्षण प्रविधिमा के कस्ता सुधार गरी बहुसीपयुक्त निजामती सेवा बनाउने ? सचिव नियुक्तिको मापपदण्ड र मुख्यसचिव नियुक्तिको आधार केलाई कायम गर्ने ? यस्ता प्रमुख विषयलाई सम्बोधन गरेर छिटोभन्दा छिटो ऐन घोषणा गरिनुपर्छ । निजामती सेवा सरकारको स्थायी व्यावसायिक संयन्त्रलाई लामो समयसम्म अनिश्चयमा राख्दा शासन सञ्चालन नै तदर्थ बन्दै जान्छ । सङ्घीय निजामती सेवा अन्य सरकारी सेवाका लागि पनि पथप्रदर्शक हुने हुनाले पनि यसलाई अनिश्चयमा राखिनु हुँदैन । 

प्रशासकीय प्रणाली निर्माणको अर्को आयाम प्रशासन सुधार हो । निजामती सेवा ऐनमा नै सुधारका कुरा समावेश गर्ने अहिले अवसर छ । २०४७ को परिवर्तनपछि तत्कालीन गिरिजाप्रसाद कोइराला सरकारले प्रधानमन्त्रीको संयोजकत्वमा रहेको उच्चस्तरीय प्रशासन सुधार आयोगको प्रतिवेदनलाई कार्यान्वयन गर्न निजामती सेवा ऐन २०४९ जारी गरेको थियो, अहिलेको अथवा पनि त्यही हो । विश्वको इतिहास हेर्दा पनि पनि राजनीतिक परिवर्तनपछि प्रशासनमा परिवर्तन (सुधार मात्र होइन) गरिएको देखिन्छ । राजनीतिक प्रणाली परिवर्तन हुँदा बदलिएका शासकीय अवधारणा, दर्शन, दृष्टिकोण र संरचनाअनुरूप प्रशासनको सङ्गठन, संरचना, शैली र कार्यसंस्कृति परिवर्तन गर्नु पर्छ । अनि मात्र राजनीतिको दृष्टिकोणमा प्रशासनले लय मिलाउन सक्छ, प्रशासकीय मूल्य स्वायत्ततालाई राजनीतिले सम्मान गर्न सक्छ । नेपाल अहिले प्रशासनिक परिवर्तनको पर्खाइमा छ । अझ भनौँ, प्रशासनिक परिवर्तन ढिला भइसक्यो । यसकारण पनि नेपालमा प्रशासनिक परिवर्तन आवश्यक छ कि नेपालले केही अघिबाट राज्यस्वरूपमा आमूल परिवर्तन गरिएको छ । राज्यको पुनर्संरचनापछि प्रशासन परिवर्तन आवश्यक मात्र होइन, परिवर्तनको पूरक भाग नै प्रशासन हो । प्रशासनिक परिवर्तनबिना राज्य पुनर्संरचना पूर्ण हुँदैन । राजनीतिक व्यवस्थापन मात्र पुनर्संरचना होइन, पुनर्संरचनाको समग्र अर्थ नागरिक सेवा व्यवस्थापन, आर्थिक र नीति निर्णयको पनि पुनर्संरचना हो । यी विषयको केन्द्रमा सार्वजनिक प्रशासन रहन्छ । सङ्घीयता लागूपछि तहगत सरकारमा प्रणाली निर्माण भइसकेको छैन । निर्वाचित पदाधिकारी नयाँ प्रणाली निर्माणबिना झन्डै तदर्थ संरचनाबाट आफ्नो पहिलो अवधि समापन गरे । उनीहरूले निर्वाचकप्रति गरेको वाचा के भए सहज अनुमान गर्न सकिन्छ । समायोजन गरिएको भनिएका कर्मचारी ‘समायोजित’ भएका छैनन् । समायोजनको पूर्ण अर्थ वृत्तिगतिशीलता, भविष्यको प्रत्याभूति, अवसर र पहिचानको समन्यायिक वितरण हो । त्यो नभएसम्म कर्मचारीको मनोवैज्ञानिक रूपमा समायोजित हुँदैनन् । कुनै मन्त्री वा सचिवको आदेश/निर्देश, पत्र/परिपत्रले समायोजन हुने विषय पनि होइन । साबिक स्थानीय निकायका कर्मचारी पनि समायोजित मनस्थितिमा छैनन्, पहिचान गुमेको समाहितीकरण (एस्सिमिलेसन) जस्तो भएको छ, सम्मिलन भएको छैन । साथै उच्च महìवका साथ लागू गरिएको समावेशिता सारभूत कार्यान्वयनमा आएको छैन । यस्ता विषयलाई तार्किक निष्कर्षमा पु-याउन शक्तिमान प्रशासन सुधार आयोग नै जरुरी देखिएको छ । यसका सुझावहरू सङ्घीय निजामती सेवा ऐन र अन्य कानुनमा समावेश गर्नुपर्ने भएकोले पनि आयोग गठन गर्नमा विलम्ब हुनु हुँदैन । 

प्रशानिक प्रणाली निर्माणको अर्को आयाम संविधानका अनुसूचीले विनियोजन गरेअनुरूपको कार्य व्यवस्थापनका लागि साझा कानुनहरू तर्जुमा गरिनु पर्छ । २०२८ को शिक्षा ऐनले सङ्घीयतालाई चिन्दैन, २०३४ को जग्गा प्राप्ति ऐनले पनि सङ्घीयतालाई चिन्दैन, २०४५ को प्राविधिक शिक्षा तथा व्यावसायिक तालिम ऐनले सङ्घीयता चिन्दैन । यी केही प्रतिनिधि दृष्टान्त हुन् । एकात्मक सरकार र राज्यवादी आर्थिक दर्शन अवलम्बन गरिएको समयका धेरै कानुनले सङ्घीय शासनलाई अन्तरबोध नगरेपछि सेवा व्यवस्थापनमा बाधा पुग्ने नै भयो । भूमिसम्बन्धी एकीकृत ऐन, संविधानको धारा २९० कार्यान्वयन गर्न गुठी ऐन, एकीकृत उच्च शिक्षा ऐन, सीप शिक्षा ऐन, नीति समन्वय ऐन, योजना कार्यक्रम तथा अनुुगमन ऐन, कार्य उपलब्धि व्यवस्थापन ऐन, राष्ट्रिय जनशक्ति तथा तालिमसम्बन्धी ऐनलगायत दुई 

दर्जनजति ऐन तर्जुमा गर्नुपर्छ । यी ऐनहरू २०७४र७५ मै बनिसक्नुपर्ने थिए । यसर्थ सङ्घीयता र सरकारको प्रभावकारिता एवं वैधता निर्माणका लागि प्रशासकीय प्रणाली निर्माण र त्यसको निरन्तर सबलीकरण आवश्यक छ ।