संविधान संशोधनको बहस

नेपाली कांग्रेस र नेकपा (एमाले) को सरकार गठनको विभिन्न कारणमध्ये नेपालको संविधान संशोधन पनि एक हो । संविधान प्रारम्भ भएको नवौँ वर्ष पूरा भई १० औँ वर्षमा प्रवेश गर्न लागेको अवस्था छ । सङ्घीय संसद्ले उक्त संविधान प्रारम्भ भएको मितिले १० वर्षपछि पुनरवलोकन गर्ने छ भन्ने संवैधानिक व्यवस्थासमेत गरेको छ । यस अर्थमा राजनीतिक दलले उल्लेख गरेको संविधान संशोधनको कुरालाई समय सान्दर्भिक रूपमा लिन सकिन्छ । साथै संविधान एक परिवर्तनशील दस्ताबेज हो । यसलाई विधि र प्रक्रियाबमोजिम समानुकूल संशोधन गर्ने प्रचलन संसारभर छ । 

संविधान देशको सर्वोच्च कानुन भएकाले मूलभूत व्यवस्थामा परिवर्तन गर्न सामान्य कानुनलाई मात्र संशोधन गर्न सकिँदैन किनकि संविधानभन्दा उच्चस्तरको वा समानस्तरको कानुन बनाइएको हुँदैन । संविधानसँग बाझिने गरी कानुन बनाइँदैन, बनाइएमा बाझिएको हद जतिको कानुन स्वतः निष्क्रिय हुन्छ । जति पनि कानुन बनाइन्छ, संविधान अन्तर्गत बनाइनु पर्छ । संविधानलाई मूल कानुनको स्थान दिनुको उद्देश्य संविधानको सर्वोच्चता स्वीकार गरिएको हो, यसो गरिनु पनि आवश्यक छ । नेपालको संविधानको धारा १ ले यो संविधान नेपालको मूल कानुन हो भन्ने संविधानमै लिपिबद्ध गरेको छ । यस्तो व्यवस्था अन्य मुलुकको संविधानमा पनि रहेको पाइन्छ । संयुक्त राज्य अमेरिकाको संविधानको धारा ६ ले संविधानलाई सर्वोच्च कानुनका रूपमा स्थान दिएको छ । संविधान संशोधन नगरी अन्य आधारभूत व्यवस्थालाई परिवर्तन गर्न सकिँदैन । 

संविधान निर्माताले नै संविधान संशोधनबारे संवैधानिक व्यवस्था गरेको पाइन्छ । उदाहरणका लागि भारतको संविधानलाई लिन सकिन्छ । भारतको संविधान सन् १९५० मा जारी भएको हो । यो संविधानको भाग २० को धारा ३६८ ले संविधान संशोधन गर्न अधिकार दिए अनुरूप नै १०६ पटक संशोधन भइसकेको छ । यसै गरी अमेरिकाको संविधान सन् १७८७ मा जारी भएको र सोही संविधानले दिएको संशोधनको अधिकारबमोजिम २७ पटक संशोधन गरिसकिएको छ । 

परिवर्तनका आधारमा संसारभर संविधानको वर्गीकरण गर्ने प्रचलन छ । जस अनुसार नरम र कडा गरी दुई प्रकार रहेका छन् । साधारण विधेयक पारित सरह नै व्यवस्थापिकाबाट संविधानमा पनि संशोधन गर्न सकिन्छ भने त्यस्तो संविधानलाई परिवर्तनशील संविधान भन्न सकिन्छ । अतः त्यस्तो संवैधानिक व्यवस्था भएको मुलुकमा संवैधानिक कानुन र साधारण कानुनमा कुनै फरक हुँदैन । यसैले बेलायतको संविधानलाई अलिखित एवं नरम संविधानका रूपमा पनि लिने गरिन्छ । अर्कातर्फ संशोधनका लागि विशेष प्रक्रिया अपनाउनुपर्ने हुन्छ । अतः यस प्रकारको संविधान भएको मुलुकमा संवैधानिक कानुन र साधारण कानुनमा फरक हुन्छ । साधारण कानुन व्यवस्थापिकाले साधारण विधेयक प्रस्तुत गरी संशोधन गर्न सक्छ, संवैधानिक कानुनलाई सक्दैन । संवैधानिक कानुनलाई साधारण कानुनभन्दा पवित्र सम्झिन्छ । उदाहरणका लागि संयुक्त राज्य अमेरिका तथा फ्रान्सको संविधान परिवर्तनको सन्दर्भमा कडा संविधान मानिन्छ । नेपालको हकमा न नरम न त कडा, मिश्रित प्रकृतिको संविधान छ । 

नेपालमा २००७ सालपछि जारी भएका तीन वटा संविधान जस्तै नेपाल अन्तरिम शासन विधान, २००७; नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०१५ तथा नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ मा संशोधनसम्बन्धी व्यवस्था भए पनि यी तीन वटै संविधानलाई संशोधन गरिएको थिएन । नेपालको संविधान, २०१९ लाई विसं २०२३, २०३२ र २०३७ गरी तीन पटक संशोधन गरियो । यसै गरी नेपालको आन्तरिम संविधान, २०६३ लाई १२ औँ पटक संशोधन गरियो । अहिलेको नेपालको संविधानलाई २०७२ फागुन तथा २०७७ असार गरी दुई पटक संशोधन गरिसकिएको छ ।

संविधानले सामाजिक भावनालाई कानुनी माध्यमद्वारा आत्मसात् गर्न सक्नु पर्छ । त्यसैले संविधानमा समयानुरूप गतिशीलताको अपेक्षा गरिन्छ । समय र परिस्थितिमा आउने परिवर्तन, मानवीय खोज, अनुसन्धान र निर्माणमा आउने परिवर्तन, मानिसको जीवनमा देखापर्ने सामाजिक, आर्थिक, सांस्कृतिक एवं राजनीतिकलगायत सञ्चारका क्षेत्रमा आएको परिवर्तनको भावनासमेतलाई संविधानले आफूभित्र समाहित गर्न सक्नु पर्छ । उक्त परिवर्तनलाई संविधानले आत्मसात् गर्न सकेन भने सिङ्गो संविधान नै धराशायी र निष्क्रिय हुन सक्छ । यसैले संविधानको सक्रियताकै लागि पनि संविधानमा समयानुकूल संशोधन गर्नु अनिवार्य भएकाले प्रत्येक लिखित संविधानमा उक्त संविधानको संशोधनको निश्चित तरिका र प्रक्रियाको व्यवस्था गरिएको हुन्छ । ती तरिका वा प्रक्रियाको अधीनमा रहेर मात्रै संविधानको संशोधनका लागि कार्य गर्ने प्रचलन संवैधानिक व्यवस्थाको अवलम्बन गर्दै आएका देशमा पाइन्छ । 

हुन त कुनै पनि संविधान वा संविधानको भाग असंशोधनीय हुँदैन भन्ने मान्यता संसारभर छ । वास्तविकतामा प्रायः सबै देशका संविधानको कुनै न कुनै धारा वा भागलाई असंशोधनीय भनी घोषणा गरिएको पाइन्छ । यसरी संशोधन नहुने घोषणा गरिएको भाग वा धारालाई ‘संस्थापित’ भाग वा धारा भनेर भन्ने गरिन्छ । जब संविधान स्वयम्ले नै यस्तो ‘संस्थापित’ धाराको स्पष्ट व्यवस्था गर्छ तब समस्या सहज बन्छ तर जब संविधानले स्पष्ट रूपमा यस्तो व्यवस्था गर्दैन तब परोक्ष सीमाको सिद्धान्त अन्तर्गत ‘के संविधानमा सबै भाग र धारा संशोधनीय छन् त ?’ भन्ने प्रश्नको जन्म हुन्छ । यस्तो अवस्थामा अदालतले व्याख्या गर्ने क्रममा धेरै कठिन बाटो अवलम्बन गर्नुपर्ने देखिन्छ । 

संविधान संशोधनको सन्दर्भमा प्रत्यक्ष सीमाको सिद्धान्त र परोक्ष सीमाको सिद्धान्त गरी दुई किसिमका सिद्धान्तलाई संसारभर अङ्गीकार गरिएको पाइन्छ । प्रत्यक्ष सीमाको सिद्धान्त स्वयम् संविधानले नै स्पष्ट रूपमा गरेको कुरा हो भने परोक्ष सीमाको सिद्धान्त अदालतको व्याख्यामा आधारित हुने गर्छ । यही प्रत्यक्ष सीमाको सिद्धान्त अनुरूप नै नेपालको संविधानको भाग ३१ धारा २७४ ले संविधान संशोधन सम्बन्धमा व्यवस्था गरेको र तत् अनुरूप सोही धारा २७४ को उपधारा (१) ले नेपालको सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता र जनतामा निहित सार्वभौमसत्ताको प्रतिकूल हुने गरी चार विषयका सम्बन्धमा संविधान संशोधन गर्न नसकिने संवैधानिक बन्धनको व्यवस्था गरेको छ । विगतको नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ ले पनि उक्त संविधानको प्रस्तावनालाई संशोधन गर्न नसक्ने गरी संविधानमार्फत नै बन्धन लगाएको थियो । 

संविधान संशोधन गर्न नसक्ने बन्धनको सम्बन्धमा अन्य मुलुकको संवैधानिक व्यवस्थालाई अध्ययन गर्दा अमेरिकाको संविधानको धारा ५ मा गरिएको व्यवस्था अनुसार सिनेटमा राज्यको समान प्रतिनिधित्वबाट स्वयम् राज्यको इच्छाबिना वञ्चित गर्न सकिँदैन भन्ने संवैधानिक व्यवस्थालाई संशोधनका माध्यमद्वारा परिवर्तन गर्न  सकिँदैन । फ्रान्सको पाँचौँ गणतन्त्रको संविधान अनुसार गणतन्त्रात्मक सरकार र भौगोलिक अखण्डतालाई असंशोधनीय रूपमा स्वीकार गरेको छ । यस्तै अस्ट्रेलियाको संविधानको १ देखि ८ सम्मका धारालाई संशोधनका माध्यमद्वारा संशोधन गर्न सकिँदैन । जापानको संविधानले मौलिक तथा मानव अधिकारलाई असंशोधनीय विषयका रूपमा लिएको पाइन्छ । 

साथै मलेसियाको संविधानको धारा १५९ को उपधारा (४) बमोजिम संविधानका केही धारालाई संविधान संशोधनको प्रक्रियाबाट संशोधन गर्न नसक्ने गरी स्पष्ट गरेको पाइन्छ । यस्तै प्रकृतिको संवैधानिक व्यवस्था नेपालको संविधानले पनि गरी चार विषयका सम्बन्धमा अर्थात् सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता र जनतामा निहित सार्वभौमसत्ताको प्रतिकूल हुने विषयमा बाहेक संविधानको कुनै धारालाई संशोधन वा खारेज गर्ने विधेयक संघीय संसद्को कुनै पनि सदनमा पेस गर्न सकिने छ भन्ने व्यवस्था नेपालको संविधानको धारा २७४ को उपधारा (१) र (२) ले गरेको पाइन्छ । 

नेपालको संविधानको धारा २७४ को उपधारा (४) बमेजिम संविधान संशोधनको विधेयक कुनै प्रदेशको सिमाना परिवर्तन वा अनुसूची–६ मा उल्लिखित विषयसँग सम्बन्धित भएमा त्यस्तो विधेयक सङ्घीय संसद्मा प्रस्तुत भएको ३० दिनभित्र सम्बन्धित सदनको सभामुख वा अध्यक्षले सहमतिका लागि प्रदेश सभामा पठाउनुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । सोही संविधानको धारा २७४ को उपधारा (५) को प्रतिबन्धात्मक वाक्यांशले कुनै प्रदेश सभा कायम नरहेको अवस्थामा पनि सिमाना परिवर्तन वा अनुसूची–६ मा संशोधन गर्न सक्ने प्रावधानका पक्षमा संविधानले अधिकार प्रदान गरेको देखिन्छ । तथापि यसरी संविधान संशोधन भएमा त्यस्तो प्रदेश सभा गठन भई त्यसको पहिलो बैठक बसेको मितिले तीन महिनाभित्र स्वीकृत वा अस्वीकृत गरी पठाउनुपर्ने छ भन्ने संवैधानिक मान्यता राख्छ । 

संविधानको विशेषता गतिशीलता पनि हो । समाजको आवश्यकता अनुसार देशको संविधानमा सामयिक संशोधन गर्दै जानु आवश्यक हुन्छ । जनभावना अनुकूल सामयिक संशोधनको प्रक्रिया संविधानमा नराखेमा जनताले संवैधानिक प्रक्रियाको बाटो छोडेर अरू नै बाटो लिने अवस्था आउन सक्छ । यस्तो स्थिति नआओस् भन्ने हेतु संविधान संशोधनको कार्यलाई महìवका साथ व्यवस्था गरेको हुन्छ । हुन त संवैधानिक शक्तिको प्रयोग केवल विधायिकाले मात्रै गर्न सक्दैन यो अधिकारको प्रयोग विधायिका एवं जनताद्वारा संयुक्त रूपमा गरिन्छ तर नेपालको सन्दर्भमा हेर्दा संसद्ले संविधान संशोधनका लागि प्रयोग गर्ने संवैधानिक शक्ति केवल संसद्ले नै मात्र प्रयोग गर्न सक्ने देखिन्छ । यो अधिकार प्रयोग जनताद्वारा अनुमोदित हुनुपर्ने आवश्यकता छैन । यो विधायिकाको वैधानिक शक्ति र विधायिकी शक्तिको विभाजन केवल लिखित संविधान भएका देशमा मात्रै देखिन्छ । बेलायत जस्तो अलिखित संविधान भएका देशमा विधायिकाले गर्ने प्रत्येक कार्य स्वयम्मा विषयवस्तु अनुरूप संवैधानिक वा विधायिका हुन सक्छ । विधायिकाको यी दुई अधिकारमा केही फरक र भिन्नता पाइन्न । विधायिकी सर्वोच्चताको सिद्धान्त पनि यस्तै अवस्थामा लागु हुने गर्छ । 

बेलायत विधायिकी सर्वोच्चतामा विश्वास गर्ने देश भएका कारण सामान्य बहुमतका आधारमा बेलायतले संवैधानिक व्यवस्थासमेतमा परिवर्तन गर्ने गरी कानुन बनाउन सक्छ । विधायिकी र संविधान संशोधनसम्बन्धी शक्तिमा उल्लिखित भिन्नता भए पनि यी दुवै शक्तिलाई हस्तान्तरण गर्न सकिँदैन भन्ने सिद्धान्त दुवै सन्दर्भमा समान रूपमा लागु हुने गर्छ । उदाहरणका लागि भारतमा एके रोयविरुद्ध युनियन अफ इन्डियाको मुद्दामा विधायिकाको संवैधानिक शक्तिलाई हस्तान्तरण गर्न सकिन्छ कि सकिन्न भन्ने प्रश्न उठेको पाइन्छ । अदालतद्वारा व्याख्या हुने क्रममा उक्त शक्तिलाई हस्तान्तरण गर्न सकिँदैन भनेर उल्लेख भएको थियो । यसमा मुख्य गरेर संशोधन गर्ने शक्तिलाई न प्रत्यायोजित गर्न सकिन्छ न त संशोधन गर्न पाउने गरी प्राप्त अख्तियारीलाई अन्य कुनै निकायका पक्षमा खोस्न सकिन्छ । 

यसैले संविधान संशोधनसम्बन्धी विषय संसद् वा विधायिकाको एकलौटी अधिकार क्षेत्रभित्रको विषय हो । यसलाई संसद्ले आवश्यकता अनुरूप प्रयोग गर्न सक्छ । अन्य सरोकारवाला निकायले सहयोगीको भूमिका निर्वाह गर्नुपर्ने देखिन्छ । यसर्थ विधायिकाको एकलौटी अधिकार पाएको सङ्घीय संसद्मा रहेका राजनीतिक दलले संविधान संशोधन गर्ने बहसको थालनी गर्नु सान्दर्भिक हो ।