प्रदेश संरचनाको सबलीकरण

सङ्घीयता भनेकै प्रदेश सरकारहरूको उपस्थिति हो । स्थानीय सरकार एकात्मक शासनमा पनि हुन्छन् । नेपालमा सङ्घीय संरचना बनेको छ वर्ष बितिसकेको छ । स्थानीय र सङ्घ दुवैलाई अड्याउने बिचको सरकार प्रदेश हो तर नेपालमा प्रदेश सरकार सबैभन्दा कमजोर अवस्थामा देखिएको छ । यसको सबलीकरणबिना सङ्घीयता सफल हुने कल्पना गर्न सकिँदैन ।

प्रदेशको उपस्थिति

२०६३ सालको अन्तरिम संविधानलाई २०६५ सालमा संशोधन गरी सङ्घीय राज्य घोषणा गरियो । २०७२ सालमा बनेको संविधानले सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह (सरकार) को व्यवस्था गर्‍यो । स्थानीय सरकार र प्रदेश सरकारको निर्वाचन २०७४ सालमा भयो । अहिले २०८१ साल आइपुग्दा प्रदेश र स्थानीय सरकारले सङ्घीयताको मर्म अनुसार अधिकार पाएनौँ भन्ने आवाज उठाइरहेका छन् ।

प्रदेश नयाँ संरचनाका रूपमा स्थापना भयो । मानिसमा यसप्रति आशा, विश्वास र भरोसा पनि कम भयो । प्रदेश सभामा जान दलका नेता तथा कार्यकर्तामा स्थानीय र सङ्घमा जस्तो प्रतिस्पर्धा पनि भएन । आफू सक्षम नभएपछि अरूको आलोचना गर्ने र अरूमा बढी खोट गर्ने मानवीय स्वभाव हो । प्रदेशका जनप्रतिनिधिले प्रदेश बलियो पार्नु पर्दछ भनेर औचित्य पुष्टि गर्ने र जनमाहोल सिर्जना गर्ने गरी काम गर्न सकेनन् ।

राजनीतिक र वित्तीय सङ्घीयता

निर्वाचन आयोगले २०७४ सालमा चुनाव गरिदिएपछि राजनीतिक सङ्घीयता अभ्यासमा आइहाल्यो । वित्तीय सङ्घीयताका लागि संविधानमा अधिकार सूची उल्लेख गरियो । त्यसका आधारमा स्थानीय सरकारले नगर सभाबाट निर्णय गरेर राजस्व उठाउन थाले । प्रदेशको अधिकार सूचीमा राजस्वका शीर्षक थोरै छन् । त्यही पनि प्रदेशसँग राजस्व उठाउने प्रशासनिक संयन्त्र थिएनन् । प्रदेशले वित्तीय सङ्घीयताको अभ्यास गर्न पाएनन् ।

प्रदेश सरकारहरू पूर्णतः सङ्घ सरकारको अनुदानमा निर्भर रहनु पर्‍यो । संविधानले प्राकृतिक स्रोत तथा वित्तीय आयोगको व्यवस्था गरेको छ । यसको सिफारिसको आधारमा मात्र सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहमा अनुदान दिन पाउँछ । सङ्घीय सञ्चित कोषबाट प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई प्रदान गरिने समानीकरण अनुदान, तीन तहका सरकारबिच राजस्व बाँडफाँटको आधार निर्धारण, प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई प्रदान गरिने ससर्त अनुदानको आधार निर्धारण यस आयोगले गर्नु पर्दछ ।

कर्मचारीको व्यवस्थापन

कर्मचारीको स्पष्ट व्यवस्थापनबिना नै सङ्घीयता लागु भइरहेको छ । प्रदेश नयाँ संरचना भएको हुँदा कर्मचारी थिएनन् । स्थानीय सरकारमा कार्यभार थपिएको हुँदा थप कर्मचारी आवश्यक थियो । २०७५ सालमा कर्मचारी समायोजन ऐन जारी गरी साबिक निजामती सेवाका कर्मचारीलाई प्रदेश र स्थानीय तहमा समायोजन गरियो । 

कर्मचारी समायोजन ऐनले कर्मचारीमा व्यापक असन्तुष्टि उत्पन्न गरायो । कर्मचारी सकेसम्म सङ्घमै बस्न चाहने, स्थानीयमा जान नचाहने र प्रदेशमा त झन् जानै नचाहने भए । समायोजन ऐनको व्यवस्था कर्मचारीबाट पालना नहुने र सरकारविरुद्ध कर्मचारी अदालत जाने क्रम चल्यो । अहिलेसम्म समायोजनको विषय टुङ्गोमा पुगेको छैन । विभिन्न सेवा समूहका कर्मचारीको मुद्दा बाँकी छ । निजामती कर्मचारीलाई सेवासुविधा थप गरेर स्थानीयमा खटाइयो । स्थानीय कर्मचारीको हकमा वृत्ति विकासको कुनै व्यवस्था भएन । स्थानीय सेवाका कर्मचारीले सङ्घबाट खटाइएका कर्मचारीलाई हाजिर गर्न नदिने अवस्था देखियो ।

सङ्घीय निजामती सेवा ऐन जारी भएपछि प्रदेशहरूले प्रदेश निजामती र स्थानीय सेवा ऐन जारी गर्नुपर्ने हो । २०७५ सालमा मस्यौदा तयार भएको सङ्घीय निजामती सेवा विधेयक २०८१ साल आइसक्दासम्म जारी हुने सुरसार छैन । साबिकमा स्थानीय स्वायत्त ऐन, २०५५ अनुसार स्थानीय सेवाका कर्मचारीको वृत्ति विकास हुन्थ्यो । सङ्घीयता लागु भएपछि स्थानीय सेवाका कर्मचारीको व्यवस्थापन प्रदेश कानुन अनुसार हुने भयो, जसले गर्दा स्थानीय सेवाका कर्मचारीको वृद्धि विकास नै रोकियो ।

विदेशसँग तुलना

नेपालको संविधानमा साझा अधिकार सूची धेरै छन् । अमेरिका र बेल्जियममा साझा अधिकार सूची नै छैनन् । तथापि सङ्घले बनाएको कानुनमा प्रदेश र स्थानीयको पनि जिम्मेवारी तोकिएका हुन्छन् । सो अनुसार सहकार्यमा विकास कार्य हुन्छ । अमेरिकामा सङ्घीयता सुरु हुँदा राज्य बलिया थिए । सन् १९३० को मन्दीपछि न्यु डिल अन्तर्गत फ्रेङ्क्लिन रुजबेल्टले सङ्घलाई बलियो बनाए । सन् १९७२ पछि निक्सनले न्यु फेडरालिज्मको नाममा पुनः राज्यलाई शक्ति बाँडे । सन् २००१ सेप्टेम्बर ११ को ट्विन टावर हमलापछि राज्यलाई दिइएको शक्ति पुनः सङ्घलाई हस्तान्तरण गरियो ।

स्विट्जरल्यान्डमा क्रमशः अधिकार तल्लो तहलाई विस्तार गर्दै लैजाने विधि अवलम्बन गरेको पाइन्छ । स्विस सङ्घीय संविधानमा तीनै तहका सरकारको अधिकार परिभाषित छ । यद्यपि स्विस संविधानले सबसिडायरी सिद्धान्तलाई जोड दिन्छ, जसले प्रत्येक तहको सरकारको क्षमता र योग्यतामा आधारित शक्ति बाँडफाँटको अनुमति दिन्छ । यो लचिलोपनले स्विस सङ्घीयतालाई समय र स्थानीय आवश्यकता अनुरूप अनुकूलन गर्न सक्षम बनाएको छ । 

इमानदारीपूर्वक सङ्घीयता लागु गर्ने हो भने एकात्मकबाट सङ्घीयतामा जाँदा दुई वटा मोडल हुन्छन् । पहिलो पूर्वतयारी गर्ने, तयारी पूरा भएपछि सङ्घीयतामा प्रवेश गर्ने । दोस्रो, सङ्घीयतामा प्रवेश गर्ने, तल्लो तहका सरकारको क्षमता क्रमशः वृद्धि गर्दै जाने, क्षमता वृद्धिसँगै अधिकार थप्दै जाने । नेपालमा पूर्वतयारीबिना सङ्घीयता घोषणा गरियो । अधिकार एकै पटक दिइयो । क्षमता वृद्धितर्फ काम भएन । स्थानीय सरकारको क्षमता वृद्धिमा प्रदेश सरकार क्रियाशील हुनु पर्छ । यसका लागि प्रदेश सरकार आफैँमा क्षमतावान् हुनु पर्छ । प्रदेशको भूमिकाबिना नै स्थानीय तह सक्षम बन्न सक्छन् भन्नु असम्भव कुरा हो ।

अमिल्दो कर्मचारी वितरण

कर्मचारीको वितरण हेर्दा नेपालमा प्रदेशलाई बेवास्ता गरेको देखिन्छ । नेपालमा सङ्घमा ३७, प्रदेशमा १३ र स्थानीयमा ५० प्रतिशत कर्मचारी रहने गरी बाँडफाँट गरिएको छ । अन्य देशको तुलनामा सङ्घमा कर्मचारीको सङ्ख्या अत्यधिक बढी र प्रदेशमा कम हो । स्विट्जरल्यान्डमा सङ्घभन्दा प्रदेश (क्यान्टोनल) मा धेरै र क्यान्टोनलभन्दा पालिकाहरूमा धेरै कर्मचारी छन् । त्यहाँ कर्मचारीको नियुक्तिलाई बाँध्ने केन्द्रीय निकाय छैन । क्यान्टोनल र पालिकाको कर्मचारी सङ्ख्याको एकीकृत तथ्याङ्क नै उपलब्ध छैन । 

जर्मनीमा सङ्घमा १२, प्रदेशमा ५२ र स्थानीयमा ३६ प्रतिशत कर्मचारी छन् । अमेरिकामा पनि सङ्घमा १२ प्रतिशत मात्र छन् । प्रदेशमा २४ प्रतिशत र स्थानीयमा ६४ प्रतिशत छन् । भारतमा सङ्घमा १० प्रतिशत, प्रदेशमा ५५ प्रतिशत र स्थानीयमा ३५ प्रतिशतको हाराहारी कर्मचारी छन् । नेपालमा सङ्क्रमणकालीन कर्मचारी व्यवस्थापन कसरी गर्ने भनेर कुनै अध्ययन गरिएन । सामान्य प्रशासन मन्त्रालयका सचिव र सहसचिवहरूको सुझबुझमा कर्मचारीको व्यवस्थापन भइरहेको छ । कर्मचारी माग भएका ठाउँमा पठाइदिने, समस्या जे पर्छ, टर्दै जान्छ भन्ने सोचबाट तदर्थ निर्णय हुँदै आयो । 

कामको वितरण

संविधानतः अधिकारको बाँडफाँट सङ्ख्यात्मक रूपमा हेर्दा सङ्घलाई सबैभन्दा बढी र प्रदेशलाई सबैभन्दा कम अधिकार दिइएको छ । हुन त सङ्ख्यात्मकभन्दा गुणात्मक अधिकारले बढी महत्व राख्दछ । सङ्घले प्रदेश र प्रदेशले स्थानीयलाई अधिकार हस्तान्तरण गर्न पाउने व्यवस्था कानुनमा गरिएको छ । त्यसको आधारमा स्विट्जरल्यान्डको विधि समाउन पनि सकिन्छ ।

संविधानले सङ्घलाई ३५, प्रदेशलाई २१ र स्थानीयलाई २२ क्षेत्रमा एकल अधिकार दिएको छ । सङ्घ र प्रदेशको साझा क्षेत्र २५ र तीनै तहको साझा क्षेत्र १५ छ । एकल र साझा अधिकार सूचीमा उल्लिखित कामको विस्तृतीकरण २०७३ सालमा गरियो; जसमा सङ्घको काम ८५३ वटा, प्रदेशको ५६६ वटा र स्थानीयका ३५७ वटा छुट्याइएको छ । अहिले यो कार्य विस्तृतीकरण संशोधनको तयारीमा छ । 

अन्तरसम्बन्धको व्यवस्था

संविधान र कानुनमा सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबिच सहकार्य गर्न नीतिगत व्यवस्था र संयन्त्र छन् । तिनको राम्ररी अभ्यास नै नभएको हुँदा पर्याप्त छन् या छैनन् भनेर मूल्याङ्कन गर्न सकिने अवस्था छैन । संविधानको धारा २३४ मा अन्तरप्रदेश परिषद् गठनको व्यवस्था छ । यसको काम सङ्घ र सम्बन्धित प्रदेशबिच देखिएको राजनीतिक विवाद समाधान गर्ने हो । यसमा सम्बन्धित प्रदेशको मुख्यमन्त्री सदस्य रहन्छ । विवाद देखिन्छ तर बैठक बसेर समाधान खोजेको देखिँदैन ।

सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह समन्वय र अन्तरसम्बन्ध ऐन, २०७७ जारी भएको छ । यस ऐनले प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को व्यवस्था गरेको छ । यसमा प्रदेशका मुख्यमन्त्रीहरू र पालिकाहरूको तर्फबाट प्रतिनिधिमूलक सदस्य रहन्छन् । त्यसै गरी विषयगत मन्त्रीको अध्यक्षतमा विषयगत समिति छ । यसमा तल्ला तहका सरकारको पनि आबद्धता रहन्छ । प्रदेश मुख्यमन्त्रीको अध्यक्षतामा प्रदेश समन्वय परिषद्को व्यवस्था छ । यसमा स्थानीय सरकारको पनि प्रतिनिधित्व रहन्छ । यी संयन्त्र सक्रिय छैनन् ।

अब के गर्ने ?

विज्ञको सुझाव नलिई कर्मचारी समायोजन भइसक्यो, प्रदेश कानुनहरू बनिसके, त्यो पाटो सकियो भनेर हुँदैन । अब प्रशासनिक सुधारका लागि विज्ञको आयोग गठन गर्नै पर्छ । यसले ऐन, कानुन र संयन्त्रमा सुधार गर्नुपर्ने र नयाँ गर्नुपर्ने कामबारे सुझाव दिन्छ । हाम्रो बानी कि समस्यालाई बेवास्ता गर्ने कि क्रान्तिकारी समाधान खोज्ने छ । जहाँ पनि एकै पटक पूरै सुधार खोज्ने परिपाटी अन्त्य गर्नु पर्छ । जति सुधार गर्न क्षमताले भ्याउँछ र दिगो हुन्छ, त्यति मात्र सुधार गर्नेतिर लाग्नु पर्छ । 

प्रदेश र स्थानीयलाई अझ बलियो बनाउनु पर्छ । त्यसमा प्रदेशलाई बलियो बनाउनुपर्ने ठाउँ धेरै छन् । त्यसपछि प्रदेशले स्थानीयलाई बलियो बनाउँछ । अरूलाई बलियो बनाउँदा आफू स्वतः झन् बलियो भइन्छ । अरूलाई दिन आफूसँग हुनु पर्छ । दिनका लागि धेरै सिर्जना गर्नु पर्छ । त्यसैले प्रदेश र स्थानीय बलियो हुनु भनेको सङ्घ अझ बलियो हुनु हो । तीनै तहका सरकार बलियो हुनु भनेको देश र जनता सक्षम हुनु हो । हाम्रो अन्तिम लक्ष्य पनि त्यही हो ।