नेपालको संविधानको धारा ११९ बमोजिम प्रत्येक आर्थिक वर्षको बजेट सङ्घीय संसद्मा जेठ १५ गते पेस गर्नुपर्ने छ । राजस्व तथा व्ययको अनुमानलाई स्वीकृत नगरेसम्म कार्यान्वयन हुन नसक्ने संवैधानिक बाध्यता छ । साथै सङ्घको बजेट पारित भएपछि त्यही आधारमा प्रदेश तथा स्थानीय तहमा बजेटको व्यवस्थापन हुने संवैधानिक तथा कानुनी पाटो रहेको छ । यसर्थ बजेटको प्राथमिकता र सिद्धान्तले बजेट निर्माणमा महìवपूर्ण भूमिका निर्वाह गर्ने हुनाले प्रत्येक वर्ष बजेटको प्राथमिकता र सिद्धान्तको सन्दर्भमा सङ्घीय संसद्मा छलफल हुने संवैधानिक तथा कानुनी व्यवस्था पनि छ ।
यसै सन्दर्भमा सङ्घीय संसद्को दुवै सभामा यही फागुन १४ गते बजेटको प्राथमिकता र सिद्धान्त सम्बन्धमा (कर प्रस्तावबाहेक) छलफल गर्ने प्रयोजनका लागि अर्थमन्त्रीले प्रस्ताव प्रस्तुत गरेको अवस्था छ । यस्तो प्रस्ताव विगतमा बजेट अधिवेशनमा पेस हुने कानुनी व्यवस्था रहँदै आएको थियो । यस वर्ष नेपालको संविधानको धारा ११४ बमोजिम संवत् २०८० माघ ४ गते मन्त्रीषरिषद्को सिफारिसमा आर्थिक तथा वित्तीय उत्तरदायित्व (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०८० राष्ट्रपतिबाट जारी भएकाले सोही अनुरूप विधेयक अधिवेशनमा नै बजेटको प्राथमिकता र सिद्धान्तको सम्बन्धमा सङ्घीय संसद्को दुवै सदनमा छलफल गर्न लगिएको छ ।
बजेट मुलुकको एक वित्तीय विवरण हो । यसमा प्रस्तावित राजस्व तथा एक आवका निम्ति सरकारी खर्चको लेखाजोखा प्रस्तुत हुने गर्छ । बजेटलाई विशेषतः ब्यालेन्स, सरप्रल्स तथा डिफिसिट गरी तीन भागमा विभाजन गर्ने गरिन्छ । यसलाई सार्वजनिक सन्तुलन, वित्तीय सन्तुलन, सरकारी राजस्व तथा खर्चबिचको समग्र अर्थतन्त्रको आयव्ययको अभिन्न अङ्गका रूपमा समेत लिने गरिन्छ । साथै बजेट कुनै खास उद्देश्यका लागि छुट्याइएको वित्तको योगफल हो र त्यसलाई कसरी पूरा गर्ने भन्ने प्रस्तावसहितको खर्चको सारांश हो । बजेटको सामान्य प्रयोगले कुनै व्यक्ति वा संस्थाले आफ्नो अनुमानित आम्दानी र व्ययमा आधारित वित्तीय योजनालाई व्यवस्थित गर्न सक्छ । बजेटलाई व्यक्ति वा संस्थाले खर्च गर्न उपलब्ध रहेको रकमको अर्थमा समेत प्रयोग गरिन्छ ।
सरकारी बजेटलाई राष्ट्रिय बजेट, प्रदेशको बजेट, योजनामा आधारित बजेट, कार्यमा आधारित बजेट, सहायक बजेट, शून्यमा आधारित बजेटका रूपमा पनि लिइने गरिन्छ । विशेष गरी नेपालमा आर्थिक क्षेत्रका सबै गतिविधिमा स्वच्छता, जवाफदेही र प्रतिस्पर्धा कायम गर्न नियमनको व्यवस्था गर्दै सर्वाङ्गीण राष्ट्रिय विकासमा प्रोत्साहन र परिचालन गर्ने तथा उपलब्ध साधन, स्रोत एवं आर्थिक विकासको प्रतिफलको न्यायोचित वितरण गरी सार्वजनिक, निजी र सहकारी क्षेत्रको सहभागिता तथा विकासमार्फत उपलब्ध साधनका साथै स्रोतको अधिकतम परिचालनद्वारा तीव्र आर्थिक वृद्धि गर्ने कार्यको सन्दर्भमा बजेटको लक्ष्य हुनुपर्ने देखिन्छ ।
व्यवहारमा बजेटको माध्यमबाट सरकारले आर्थिक नीति कार्यान्वयन गर्न आफ्ना कार्यक्रमलाई प्राथमिकतामा राखेको हुन्छ । यसैमार्फत नै सरकारले आर्थिक नीति कार्यान्वयन गर्दै आफ्ना विभिन्न कार्यक्रमलाई सफलतापूर्वक अन्त्य गर्न सक्ने अवस्था रहन्छ । यसर्थ मौद्रिक नीतिको महìव रहँदा रहँदै पनि आर्थिक नीतिको समकक्षमा मौद्रिक नीतिलाई लिन नसक्ने अवस्था अर्थशास्त्रीले स्वीकार गरेको पाइन्छ । किनकि आर्थिक नीति समग्रता (होलिस्टिक एप्रोस) मा आएको हुन्छ भनी मौद्रिक नीति व्यवस्थापकीय कार्यका लागि अस्थायी रूपमा पनि जारी गर्ने गरिन्छ ।
प्रजातान्त्रिक राज्य व्यवस्थाका तीन प्रमुख अङ्गमध्ये कार्यपालिका महìवपूर्ण अङ्ग हो । सैद्धान्तिक रूपमा कार्यपालिका व्यवस्थापिकाप्रति उत्तरदायी हुने भए पनि व्यवहारमा संसदीय व्यवस्था अपनाउने र खास गरी वेस्ट मिनिस्टर मोडेलको संसदीय व्यवस्था भएका देशमा राज्यका तीन अङ्गमध्ये कार्यपालिकाले नै सबैभन्दा सक्रिय भूमिका निर्वाह गरेको हुन्छ । कतिपय अवस्थामा कार्यपालिकाले पनि कानुन निर्माण गर्न सक्ने ‘विशेषाधिकार’ अर्थात् ‘पेरोगेटिभ’ अधिकारलाई संविधानतः स्वीकार गरिएको पाइन्छ । यद्यपि कानुन निर्माण गर्ने थलो व्यवस्थापिका अर्थात् संसद् नै हो ।
राज्य सञ्चालनको सन्दर्भमा देशमा आइपर्ने कुनै पनि व्यवस्थापिकीय कार्यमा अवरोध नहोस् भन्ने अभिप्रायले संविधानले कार्यपालिकालाई अस्थायी प्रकृतिको कानुन निर्माण गर्ने जिम्मेवारी पनि दिइएको पाइन्छ । यसैले अध्यादेशलाई अस्थायी प्रकृतिको कानुनका रूपमा लिइन्छ, किनकि अध्यादेश संसद्बाट पारित भई ऐन बन्नु पर्छ, जारी गर्ने निकायले कुनै पनि समय खारेज गर्न सक्छ । न्यायपालिकाले अध्यादेशलाई संविधानविपरीतको कानुन भनी ‘न्यायिक रिभ्यु’ मार्फत अवैध घोषणा गर्न सक्ने अधिकार पनि राख्छ ।
यस्तो प्रचलन नेपालको सन्दर्भमा मात्र होइन, अन्य प्रजातान्त्रिक शासन व्यवस्थाको अवलम्बन गर्ने देशमा पनि रहेको पाइन्छ । यसको अलावा सिद्धान्ततः अध्यादेशको गुण वा दोषको अपजस सबै सिफारिस गर्ने निकाय मन्त्रीपरिषद्लाई जान्छ न कि जारी गर्ने संस्थालाई, यसैले बेलायतमा भनिन्छ, राजाले गल्ती गर्दैन किनकि जे जस्तो गरी मन्त्रीपरिषद्ले सिफारिस गर्छ; सोही रूपमा राजाले स्वीकृति, समर्थन वा प्रमाणीकरण गर्ने गर्छन् । यसैले राजाले गल्ती नै गर्दैन भन्ने छ ।
नेपालको संविधानको धारा ११४ बमोजिम ऐनसरह मान्य हुने गरी सङ्घीय संसद्को दुवै सदनको अधिवेशन नचलेको अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रीपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । जुन सङ्घीय संसद्ले पारित गरी राष्ट्रपतिले प्रमाणीकरण गरेको विधेयक अर्थात् निर्माण गरेको ऐनसरहको कानुन हो । यसलाई अस्थायी प्रकृतिको ऐनसरह लागु हुने कानुनका रूपमा नेपालको संविधानले स्वीकार गर्छ । जस्तो कि जारी भएको त्यस्तो अध्यादेश सङ्घीय संसद्को दुवै सदनले स्वीकार नगरे स्वतः निष्व्रिmय हुने छ । यसैले यसलाई अस्थायी प्रकृतिको कानुन भनिएको हो ।
नेपालको संविधानको धारा ११४ बमोजिम यस्तो अस्थायी प्रकृतिको कानुनलाई जारी गर्नु राष्ट्रपतिको संवैधानिक काम तथा कर्तव्यभित्र नै पर्ने कुरालाई स्वयम् संविधानले स्वीकार गर्छ, त्यस्तो अध्यादेश ठिक वा बेठिक के छ भन्ने कुरा परीक्षण गर्ने अधिकार राष्ट्रपतिलाई संविधानले दिएको देखिँदैन । सोही संवैधानिक प्रावधान अनुरूप आर्थिक तथा वित्तीय उत्तरदायित्व (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०८० जारी भई तत् अनुरूपको कार्यको थालनी भएको पाइन्छ ।
हुन त यस आर्थिक तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐनले मुख्य गरेर सङ्घीय सञ्चित कोष र अन्य सरकारी कोषको सञ्चालन तथा व्यवस्थापन, बजेट तर्जुमा, निकासा तथा खर्च, आर्थिक कारोबारको लेखाङ्कन तथा प्रतिवेदन, आन्तरिक नियन्त्रण, लेखापरीक्षण तथा अन्य आर्थिक गतिविधिलाई व्यवस्थित गरी सङ्घीय वित्तीय व्यवस्थापन प्रणालीलाई जिम्मेवार, पारदर्शी, नतिजामूलक तथा उत्तरदायी बनाउन, समष्टिगत आर्थिक स्थायित्व कायम गर्न र सङ्घ, प्रदेश तथा स्थानीय तहको आर्थिक कार्यविधि नियमित तथा व्यवस्थित गर्ने सम्बन्धमा आवश्यक व्यवस्था गर्ने अभिप्राय राखेको छ ।
यसै गरी यस ऐनको दफा ११ ले प्रत्येक आवका लागि नेपालको संविधानको धारा ११९ बमोजिम सङ्घीय संसद्मा प्रत्येक वर्ष राजस्व र व्ययको अनुमान अर्थात् विनियोजन विधेयक पेस गर्नुभन्दा कम्तीमा ‘पन्ध्र दिनअगावै’ अर्थमन्त्रीले विनियोजन विधेयकमा समावेश हुने सरकारका बजेट तथा कार्यक्रमका सिद्धान्त र आयोजना वा कार्यक्रमको प्राथमिकताको विवरण सङ्घीय संसद्मा प्रस्तुत गर्नुपर्ने व्यवस्था रहेकोमा उक्त संशोधित अध्यादेशले ‘पन्ध्र दिनअगावै’ भन्ने शब्दलाई संशोधन गरी ‘तीन महिनाअगावै’ भन्ने व्यवस्था गरेको छ ।
यस अध्यादेशको संशोधनले गर्दा बजेट तथा कार्यक्रमका सिद्धान्त र प्राथमिकताको विवरण सङ्घीय संसद्मा पेस भएपछि सङ्घीय संसद्ले सोउपर सैद्धान्तिक छलफल गरी त्यसमा कुनै विषय समावेश गर्नुपर्ने वा हटाउनुपर्ने वा सोसम्बन्धी कुनै सुझाव वा निर्देशन दिन आवश्यक देखेमा ‘सात दिनभित्र’ त्यस्तो सुझाव तथा निर्देशन अर्थ मन्त्रालयमा पठाउन सक्ने छ भन्ने व्यवस्थालाई पनि संशोधन गरी ‘चैत महिनाको पन्ध्र गतेभित्र’ भनी संशोधन गरेको छ ।
जहाँसम्म विनियोजन विधेयक सङ्घीय संसद्मा प्रस्तुत गर्नुअघि बजेट तयारीका लागि विनियोजन विधेयकका सिद्धान्त र प्राथमिकता सम्बन्धमा (कर प्रस्तावबाहेक) छलफल गर्न सक्ने व्यवस्था प्रतिनिधि सभाको नियमावली, २०७९ को नियम १४५ मा पनि उल्लेख भएको अवस्था छ । उक्त नियममा ‘पन्ध्र दिनअगावै’ भन्ने व्यवस्था यथावत् रहेको अवस्था छ । साथै राष्ट्रिय सभा नियमावली, २०७५ को नियम १३३ मा समेत सोही पन्ध्र दिनअगावै’ भन्ने व्यवस्था यथावत् नै छ । यसैले नेपालको संविधानको धारा १०४ ले दिएको अधिकार प्रयोग गरी दुवै सभाको बैठकको सुव्यवस्था कायम राख्न, समितिको गठन, कामकारबाही र सदन वा समितिको कार्यविधि नियमित गर्न बनाएको नियमावलीमा रहेको व्यवस्था र हालै आर्थिक तथा वित्तीय उत्तरदायित्व (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०८० मा रहेको व्यवस्थामा स्वतः विरोधाभास देखिएको छ ।
यस अर्थमा सङ्घीय संसद् मुख्य गरी प्रतिनिधि सभा तथा राष्ट्रिय सभामा उल्लिखित नियमावलीको ओज तथा गरिमामा कमी आएको छ । यति मात्र होइन, नेपालको संविधान तथा संसदीय अभ्यास अनुरूप व्यवस्थापिकाले आफैँले बनाएको नियमावली तथा कार्यविधि अनुरूप कार्य गर्नुपर्ने विधि, अभ्यास तथा परम्पराको प्रतिकूल हुने गरी कार्यपालिकाले जारी गरेको अध्यादेश अनुरूपको विधिलाई अवलम्बन
गर्ने नयाँ संसदीय पद्धतिको प्रयोग नेपालमा थालनी भएको देखिन्छ । यसैले संसद्ले बनाएको विधि र पद्धति सरकारले अनुसरण गर्नुपर्नेमा त्यसविपरीत सरकारले ल्याएको विधि र पद्धतिलाई सङ्घीय संसद्ले अनुसरण गरी कार्य प्रारम्भ गरेको छ । यसर्थ सरकारको सिफारिमा बनेको अध्यादेशलाई नै अनुसरण गर्ने भए कम्तीमा पनि प्रतिनिधि सभा तथा राष्ट्रिय सभाको नियमावली अध्यादेश अनुरूप हुने गरी संशोधन गरी सङ्घीय संसद्को ओज तथा गरिमा यथावत् राख्न आवश्यक देखिन्छ ।
अन्त्यमा सङ्घीय संसद्को ओज तथा गरिमा कायम गर्नेतर्फ ध्यान दिनुपर्ने आवश्यकता एकातर्फ छ भनी अर्कोतर्फ सङ्घीय सञ्चित कोष र अन्य सरकारी कोषको सञ्चालन तथा व्यवस्थापन, बजेट तर्जुमा, निकासा तथा खर्च, आर्थिक कारोबारको लेखाङ्कन तथा प्रतिवेदन तय गर्नुपर्ने छ ।
आन्तरिक नियन्त्रण, लेखापरीक्षण तथा अन्य आर्थिक गतिविधि व्यवस्थित गरी सङ्घीय वित्तीय व्यवस्थापन प्रणालीलाई जिम्मेवार, पारदर्शी, नतिजामूलक तथा उत्तरदायी बनाउन समष्टीगत आर्थिक स्थायित्व कायम गर्नुपर्ने दायित्व पनि हुन्छ । सङ्घ, प्रदेश तथा स्थानीय तहको आर्थिक कार्यविधि नियमित तथा व्यवस्थित गर्ने कार्यका लागि २०७६ सालमा बनेको आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन तथा अन्तरसरकारी वित्तीय उत्तरदायित्व ऐनको भावना अनुरूप बजेट तर्जुमाका लागि जोड दिई बजेटको प्राथमिकता र सिद्धान्तउपर सङ्घीय संसद्मा गहन बहस हुनु आवश्यक छ ।
