नीति निर्माणमा नियति

लोकतान्त्रिक मान्यता र संविधानअनुरूप २०७४ मा पहिलो निर्वाचन सम्पन्न भई दोस्रो कार्यकालका रूपमा स्थानीय तहको निर्वाचन २०७९ सम्पन्न भइसकेको छ। मुलुक प्रतिनिधि सभा र प्रदेश सभा सदस्य निर्वाचन २०७९ को चुनावी सम्मुखमा छ। पछिल्लो साठीको दशक संविधान निर्माणको दशक, त्यसपछिको सत्तरीको यो दशकलाई कानुन निर्माण र कार्यान्वयनको दशक भनेर अथ्र्याउने गरिन्छ । कानुनी राज्यको विकासक्रम र अवधारणालाई हेर्ने हो भने कानुन बिनाको राज्य अस्तित्वमा रहेको पाइँदैन। कानुनी व्यवस्थाले नै मुलुक र जनताका लागि सभ्य, समुन्नत र सुशासनको मार्ग तय गरेको हुन्छ। सरकारलाई मार्गनिर्देशन गर्ने कानुन र नीति राज्यका मेरुदण्ड हुन् । राजनीति, सरकार, शासन, समाज, अर्थ, कानुन र कूटनीतिजस्ता मुख्य आयामलाई जीवन्त रूपमा सञ्चालनमा ल्याउने नीतिहरू नै हुन्। सार्वजनिक नीतिहरू शासक र जनतासँग अन्तरसम्बन्धित हुन्छन्। जनताका मागहरू नीतिमा झल्कन्छन् भने शासकीय कौशलताको छाया नीतिमा अडेको हुन्छ। नीति मुलुकको लौरी हो। मुलुकका आवश्यक कानुन निर्माण र कार्यान्वयन गर्ने, टेक्ने र टेकाउने अस्त्र हुन्। त्यी महत्वपूर्ण अस्त्रहरू समयानुकूल, उपलब्धिमूलक र जनमुखी भएनन् भने मुलुक समुन्नतितिर भन्दा पनि सङ्कटपूर्ण समस्याको चाँङतिर धकेलिने सम्भावना बढी हुन्छ। 

नीतिमा नियति किन ? 

नेपालको संविधान (२०७२) जारी भएपछि कानुन मन्त्रालयले संविधानको पूर्णता र जनताका माग र आवश्यकतालाई सम्बोधन गर्न संसद्ले ३१५ कानुन बनाउनै पर्ने औँल्याएको थियो। प्रतिनिधि सभाको पहिलो कार्यकाल नै यति सङ्क्रमणकालबाट गुज्रियो कि कानुन निर्माणभन्दा पनि संसद् आफैँ अस्तित्वको चुनौतीमा रहिरह्यो। राजनीतिक खिचातानी, अप्राकृतिक राजनीतिक ध्रुवीकरण, व्यक्तिगत स्वार्थले दुई दुई पटकको संसद् विघटन, निरन्तरको संसद् अवरुद्ध, कानुन निर्माण र कार्यसम्पादनमा ढिलासुस्ती र लगावहीनताले पहिलो कार्यकालमा जम्मा १०२ कानुन मात्र निर्माण भए। संविधानको पूर्णता, अपनत्व र उपयोगिताको सन्दर्भलाई प्रमाणित गर्नेे बाँकी २१३ कानुन र थप परिष्कृत समयानुकूल कानुन निर्माणको अनिश्चितता कायमै छ भने कार्यान्वयनको उस्तै चुनौती छ। 

सङ्घीय लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थासहित तीन तहका सरकारको संरचना, अधिकार र जिम्मेवारी साथै शासकीय स्वरूप फरक फरक छ। सरकारले के गर्ने के नगर्ने भन्ने विषयमा गरेको घोषणा, प्रतिबद्धता, उद्देश्य, कार्यनीति र रणनीतिसहितको आधिकारिक मार्गदर्शनको दस्ताबेज हो, सार्वजनिक नीति। तर एकातिर संविधानको पूर्णताका लागि तीनै तहमा पर्याप्त कानुन निर्माण, समन्वय र सहकार्यको अभावले वर्षौं पुराना नीतिले सुदृढ सङ्घीयताको मर्मलाई आत्मसात् गर्न सकिरहेका छैनन्। अर्कातिर, कानुन र नीतिको तालमेलसमेत नहुँदा सरकारी योजना र सुधारका प्रयासले गति लिन सकिरहेका छैनन्। जसकारण, समयानुकूल नीतिको अभावले नागरिकहरूमा परिवर्तनको अनुभूति देखिँदैन। 

समयानुकूल समाजको गति, मानवीय आवश्यकता तथा राज्यले प्रवाह गर्ने सेवाबीच सन्तुलन कायम गर्न सामान्यत हरेक पाँच÷पाँच वर्षमा सार्वजनिक नीतिको समीक्षा तथा पुनरवलोकन गर्नुपर्ने मान्यता छ। तर हाल मौजुदा रहेका ९५ नीतिमध्ये ७८ वटा अर्थात् ८२ प्रतिशत नीति पाँच वर्षभन्दा पुराना छन्। १७ नीति मात्रै पाँच वर्ष वा सोभन्दा कमका छन्। सरकारको ‘थिङ्क 

ट्याङ्क नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठानले ‘सार्वजनिक नीति निर्माणको विषयवस्तु, विधि र प्रक्रिया’ सम्बन्धी मार्गदर्शन प्रतिवेदनअनुसार हाल मौजुदा अधिकांश नीतिले वर्तमान समय र परिवेशलाई सम्बोधन गर्न नसकेको उल्लेख छ। 

राज्यको शासकीय प्रणाली नै परिवर्तन हुँदासमेत सरकार भने झन्डै तीन दशक पुराना नीतिबाटै कार्यसम्पाादन गरिरहेको छ । नीतिको प्रकृति हेरेर आवश्यकताअनुसार परिमार्जन र संशोधन आवश्यक हुन्छ। नीतिले समयानुकूल परिवर्तन र स्थायित्व दुवैलाई आत्मसात् गरेको हुनुपर्छ। नेपालमा हालसम्म २५० वटा सार्वजनिक नीति जारी भइसकेका छन्। तर, अधिकांश नीति निर्माण तर्जुमाको अभ्यासमा अपूर्ण रहेको नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठानको निष्कर्ष छ। नेपालको सन्दर्भमा हालसम्मको अभ्यासलाई हेर्दा अधिकांश नीति निर्माण हुँदा वैज्ञानिक आधारलाई पूर्ण रूपमा पालना गरेको पाइँदैन। प्रायः सबै नीति एउटा सानो समूहले सीमित समय र ज्ञानका आधारमा पर्याप्त बहस र छलफल नगरी तथा सम्बद्ध सरोकारवालाको सल्लाह र सुझाव नसमेटी बनाउने गरेको देखिन्छ । परिणामतः यसरी बनाइएका नीति कि विवादित हुने, कि आंशिक मात्रामा कार्यान्वयनमा त कि आफैँ निष्क्रिय भएर जाने गरेका छन्। 

कार्यान्वयनमा उस्तै चुनौती 

लोककल्याणकारी राज्यसहित दिगो शान्ति, समुन्नत र सुशासन नेपाल निर्माणको परिकल्पना पूरा गर्न जनताका जनप्रतिनिधिबाट मस्यौदा भई संविधान सभाबाट जारी वर्तमान संविधान सर्वप्रथम त पूर्ण रूपमा कार्यान्वयन हुनु जरुरी छ। तर, पर्याप्त समयानुकूल नीति तथा कानुनको अभावमा स्वयं सरकार पनि पूर्ण रूपमा आफ्नो काम पूर्ण रूपमा गर्न सकिरहेको छैन भने त्यसको प्रत्यक्ष असर जनतामा नै देखिन्छ। नयाँ बन्ने नीति वा बनिसकेका नीतिलाई समीक्षा गरेर परिमार्जनमार्फत प्रभावकारी बनाउने दुवैमा कमजोरी रहेको देखिन्छन्। विभिन्न क्षेत्रसम्बद्ध नीतिहरूमा विषयवस्तुको उठान, नीति संरचनालगायतका दृष्टिकोणले एकरूपता कायम हुन नसकेका कारण नीति कार्यान्वयन पक्ष फितलो मात्र होइन, कार्यान्वयनमा भएका नीतिहरूको प्रभावसमेत जनअपेक्षाअनुसार गुणात्मक र मात्रात्मक दुवै हिसाबले मूल्याङ्कन हुन सकिरहेका छैनन्। समयानुकूल नीतिको मूल्याङ्कनका क्रममा कुनै पनि नीति कार्यान्वयन, परिणाम, प्रभाव तथा समय, स्रोत र सन्दर्भका हिसाबले अनावश्यक वा अनुपयुक्त देखिएमा वा परिमार्जन र संशोधनको आधारमा विषयवस्तुको सम्बोधन हुने अवस्था नरहेमा नीति निरन्तरताको अन्त्य अथवा संशोधनका पहलकदमी लिनुपर्छ। यद्यपि, आवश्यक कानुन र कार्यविधिको अभाव, संस्थागत संरचना, स्रोतको व्यवस्थापनलगायतका कारण नीति कार्यान्वयनमा बाधा आउने गरेको पाइएको छ। राजनीतिक पूर्वाग्रहका आधारमा एउटा सरकारले ल्याएको नीतिलाई अर्को सरकारले निरन्तरता नदिने स्थितिले पनि नीति कार्यान्वयनमा असर पुगेको देखिन्छ। 

जनमुखी नीति निर्माण 

सार्वजनिक नीति भन्नाले राज्यले अख्तियार गर्ने नीति अर्थात् अवलम्बन गर्ने आधारभूत, अनिवार्य र आकस्मिक कार्ययोजना हुन्। राज्यको वित्तीय, मौद्रिक, कृषि, औद्योगिक, पर्यटन, वातावरण, श्रम, वाणिज्य, कर, लगानी, रोजगार, आर्थिक पद्धति साथै सुरक्षा, अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्ध र कूटनीति आदि सम्बन्धी नीतिहरू सार्वजनिक नीति हुन्। संयुक्त राष्ट्रसङ्घका अनुसार ‘सार्वजनिक नीति भनेको सरकारी नीति हो’ सरकारको शक्तिको स्रोत जनतासम्म सेवा पु¥याउन सरकारले नीतिको प्रयोग गर्दछ । सार्वजनिक नीतिले व्यक्ति व्यक्तिको जीवन, सामाजिक गतिविधिमा र राज्यका यावत् संयन्त्रहरूको सञ्चालनमा महìवपूर्ण प्रभाव पार्ने गर्दछ। जनतालाई मुख्य केन्द्रमा राखेर हेर्ने, सार्वजनिक महत्व राख्ने नीतिहरू नै जनमुखी नीति हुन्।

वास्तविकतालाई हेर्ने हो भने नेपालमा सार्वजनिक नीतिको महत्व अझै स्थापित भएको छैन। सार्वजनिक नीति ठीक भयो र त्यसको प्रभावकारी कार्यान्वयन भयो भने त्यसले व्यक्तिलाई अनुशासित, कर्मशील र सेवामुखी बनाउँछ। समाजलाई पनि व्यवस्थित र अग्रगामी सोचतिर निर्देशित गर्दछ र राज्यलाई शान्ति, सुव्यवस्था र समुन्नतिको बाटोमा अग्रसर गराउँछ। यस अर्थमा पनि सार्वजनिक नीतिको विशेष महìव छ र यो गहन अध्ययनको विषय पनि हो। नीति विहीनताको मारमा चौतर्फी समस्या भोग्दै आएको हाम्रो देशको अहिलेको अवस्थाले सार्वजनिक नीतिको उपादेयतालाई झनै आत्मसात् गर्नुपर्ने भएको छ। सार्वजनिक नीतिका बहुआयामिक पक्षबारे पनि गहन अध्ययन, अनुसन्धान र विश्लेषण हुन सकेको छैन। 

प्रभावकारी जनमुखी नीति निर्माणका लागि नीतिको आवश्यकता तथा औचित्य, पहिचान भएका वा आवश्यक ठानिएका विषयमाथि कस्तो नीति बनाउने, त्यसका प्रभाव, नीतिले कुन वर्ग, समुदाय वा समग्र देशलाई के–कस्तो लाभ हुन्छ, नबनाउँदा के–कस्तो क्षति वहन गर्नुपर्ने हुन्छ भन्ने विषयको बृहत् खोजी हुनुपर्दछ। त्यस्तै, नीतिको प्रभावकारी कार्यान्वयनका लागि आवश्यक पर्ने साङ्गठनिक, कानुनी वा वित्तीय व्यवस्थापनबारे पनि पहिल्यै अध्ययन आवश्यक देखिन्छ। प्रस्तावित विषयवस्तु आमसरोकारका सवाल, व्यक्ति, समाज, राष्ट्रिय हित र स्वार्थलाई प्रवद्र्धन गर्ने खालको हो वा होइन, लाभग्राही समुदायको पहिचान, प्रस्तावित नीतिमाथि आमसरोकार राख्ने समुदायले स्वामित्व र अपनत्व ग्रहण गर्न सक्छन् वा सक्दैनन् जस्ता पक्षमाथि पनि विश्लेषण अपरिहार्य देखिन्छ। कस्तो नीति बनाउँदा समय, स्रोत र सन्दर्भका हिसाबले बढी सर्वस्वीकार्य, प्रभावकारी, कार्यान्वयनयोग्य र परिणाममुखी हुन्छ भन्ने विषयमाथि पनि उत्तिकै विश्लेषण जरुरी छ। 

सार्वजनिक नीतिलाई प्रभावकारी, वैज्ञानिक, व्यावहारिक, कार्यान्वयनयोग्य र परिणाममुखी बनाउन सार्वजनिक नीति तर्जुमा चक्रको अवधारणालाई उपयोगमा ल्याउनु पर्दछ। जनमुखी नीति निर्माणको चक्रको अवधारणाअन्तर्गत सार्वजनिक नीति निर्माण गर्दा पालना गर्नुपर्ने ११ चरणबारे व्याख्या गरिएको छ। नीति चक्रमा आधारित भई नीति निर्माण गर्ने कुरा लामो, जटिल र तुलनात्मक रूपमा बढी खर्चिलो भए पनि वैज्ञानिक विधिको अवलम्बनले कार्यान्वयनको तहसम्मै बलियो आधार तयार पार्दछ । उपयुक्त विषय चयन, प्राथमिकीकरण, जोखिम, अवसर तथा चुनौतीको विश्लेषण, नीति कार्यान्वयनका रणनीति, कार्यनीति तथा विकल्प, आमसरोकार र विज्ञका सरोकारलगायतका विषयवस्तुउपर चरणबद्ध रूपमा ध्यान दिइने हुँदा सरोकारवाला पक्षमा स्वामित्व र अपनत्वसमेत बढ्छ । 

सार्वजनिक नीति राज्यका सेवालाई व्यवस्थित ढङ्गले प्रवाह गर्ने अनिवार्य औजार भएकाले यो वैज्ञानिक, व्यावहारिक र कार्यान्वयनयोग्य हुन आवश्यक छ। नीति कार्यान्वयनका लागि आवश्यक पर्ने कानुन, सङ्गठन वा कार्यान्वयन गर्ने आधिकारिक निकाय, कार्यविधि, जनशक्ति, पूर्वाधार, वित्तीय स्रोतको व्यवस्थापनलगायत आधारभूत सर्त हुन्। यसर्थ, व्यक्तिले सार्वजनिक नीति अनुसरण गरेर नै आत्मोन्नतिको अवसर पाउँछ। सुदृढ र गतिशील समाज निर्माणको आधार पनि सार्वजनिक नीति नै हो र समयसापेक्ष सार्वजनिक नीतिले मात्र राष्ट्रलाई सबल, समृद्ध र सम्मानित अवस्थामा पु¥याउँछ भन्ने तथ्यबोध गराउँछ। नीति निर्माणमा नियतिको सुधार, कार्यान्वयनको तत्परता साथै समयानुकूल, सर्वमान्य प्रक्रिया र पद्धतिमा आधारित रहेर निर्माण गरिएका नीति कार्यान्वयनले परिणाममुखी हुनुका साथै दीर्घकालीन प्रभावसमेत पार्न सक्दछ, त्यसतर्फ राज्यको ध्यान जानु जरुरी छ।