समष्टिगत वित्तीय अनुशासन

• सरकारी खर्च कार्यको जवाफदेहिता संरचना तहसोपानयुक्त छ । जुन धूमिल जवाफदेहिता शृङ्खला हो । प्रत्यक्ष जवाफदेहिताको दु्रत गतिका लागि कार्यसम्पादन करार गर्न थालिएकोमा यो निकै औपचारिक बन्दै गएको छ ।
• शासकीय तहबिचको वित्तीय अन्तरसम्बन्ध व्यवस्थित भएको छैन । सङ्घीय तहका बजेट नीति तथा सिद्धान्तले प्रदेशलाई मार्गदर्शन गरोस् र प्रदेश तथा सङ्घको बजेट नीति तथा सिद्धान्तले स्थानीय सरकारलाई मार्गदर्शन गरोस् भनेर नै बजेट प्रस्तुत गर्ने दिन पनि क्रमशः राखिएको छ, त्यसलाई बाध्यात्मक पनि बनाइएको छ तर तहगत सरकारबिचको प्राविधिक सम्बन्ध विकास भएको छैन ।
• रणनीतिक प्राथमिकतामा साधनको उपयोग होस् र अनुमान योग्यता पनि स्थापित होस् भन्ने हेतुले १० औँ योजनाबाट मध्यकालीन खर्च संरचना तर्जुमा गरी रोलिङ अवधारणामा वार्षिक विकास कार्यक्रम तर्जुमा गर्ने परिपाटी सुरुवात भएको थियो ।

सन् नब्बेको दशकबाट शासकीय सुधार रणनीतिको प्रमुख भाग सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापन सुधार बनेको छ, जसले सबै प्रकारका सरकारी प्राप्ति (आय), विनियोजन, आयोजना व्यवस्थापन, खर्च क्रियाकलाप र यस सम्बद्ध विषयमा सार्वजनिक निजी साझेदारी, निजी क्षेत्र परिचालन जस्ता विषयलाई सुदृढ बनाउने उद्देश्य राख्छ । यसले नै लगानी वातावरण र मूल्य वृद्धिलाई पनि अपेक्षित बनाउँछ । त्यसो भए मात्र समग्र वित्तीय जवाफदेहिता कायम गर्न सकिन्छ । नेपालले पनि खर्च व्यवस्थापनको रणनीति अवलम्बन गर्नुका साथै पेफा सार्वजनिक खर्च तथा वित्तीय उत्तरदायित्व (पेफा) कार्यक्रम सञ्चालन गरेको छ । 

नेपालको बजेट व्यवस्थापनले समष्टिगत वित्तीय अनुशासन कायम गर्न समर्थ भएको पुष्टि गर्दैन । सुधारका कार्यक्रम अपर्याप्त र औपचारिक मात्र छन् । समष्टिगत तहको वित्तीय अनुशासन निकै कमजोर छ, जसले सङ्गठन तहको अनुशासनलाई पनि निर्दिष्ट गर्न सकेको छैन । परिणामतः मुलुकमा व्याप्त गरिबी निवारण गर्न, सर्वसाधारणका दैनिकीसँग सरोकार राख्ने सार्वजनिक सेवा प्रवाह सुधार गर्न, आर्थिक वृद्धि र दिगो विकास गर्न प्रतिकूल असर पारिरहेको छ । समष्टिगत वित्तीय अनुशासनका लागि प्रमुख नीतिशिल्पी अर्थ मन्त्रालय, योजना अयोग र नेपाल राष्ट्र बैङ्क अपेक्षित भूमिकामा रहनु पर्छ । बजेटको आकार निर्धारण, वित्त नीतिको कार्यदिशा र मुद्रास्फीतिको दर निरूपणबाट समष्टिगत वित्तीय अनुशासनको खाका बन्छ । यी कुरा अर्थराजनीतिक बोटलनेकबाट आउने गर्छन् । जहाँ राजनीति प्रियताको बाटो समाइरहेको छ भने प्रशासन कर्मचारीतन्त्रीय शास्त्रीयता । 

नेपालमा बजेटलाई यसरी विस्तृत रूपमा नहेरी सरकारी कोष व्यवस्थापन मात्र सम्झिइँदै आएको छ । यो सरकारको दर्शन र नीति कार्यान्वयनको आधार बनेको छैन । बजेटलाई नीति, योजना, उद्देश्य, रणनीति, प्राथमिकता र क्रियाकलापको समष्टिका रूपमा लिने गरिएको छैन, समग्र अर्थतन्त्रलाई चलायमान बनाउने गरी बजेट तर्जुमा पनि भएको छैन । परिणामतः आर्थिक वृद्धि, रोजगारी र विकासका राष्ट्रिय अभीष्ट पूरा भएका छैनन् । समष्टिगत तहका अनुशासन अन्तर्गत बजेट निर्माणका सिद्धान्त, बजेट वर्गीकरणका सिद्धान्त, विनियोजनको आधार, ऋण तथा सहायता परिचालन, निजी तथा अन्य गैरसरकारी क्षेत्र परिचालनको नीति, तहगत सरकारको वित्तीय अन्तरसम्बन्ध र राष्ट्रिय अर्थतन्त्रको सबल आधार खडा गर्ने विषय पर्छन् । 

पहिलो सवाल बजेटभन्दा बाहिरका खर्चलाई राष्ट्रिय कोषमा कसरी समेट्ने भन्नेमा छ । एक्स्ट्रा बजेटरी खर्च, जनताका नाममा भित्रिएका सहयोग र प्राविधिक सहायतालाई राष्ट्रिय प्रणाली र प्राथमिकतामा ल्याई त्यसलाई जवाफदेही बनाउने काम हुन सकेको छैन । संविधानको धारा ११६ अनुरूप गुठीबाहेक सरकारलाई प्राप्त हुने सबै प्रकारका प्राप्ति सङ्घीय सञ्चित कोषमा दाखिल गर्ने भनिएको छ तर सबै प्रकारका सरकारी प्राप्ति सङ्घीय सञ्चित कोषमा दाखिल हुने, खर्च प्रक्रियामा संसदीय स्वीकृति लिने र लेखा परीक्षण गरी सार्वजनिक गर्ने संवैधानिक निर्दिष्टता पूरा भएको छैन । सरकारी कोष र बजेट प्रणाली बाहिर आय तथा व्यय हुनु लोकतन्त्र र संसदीय मर्यादा बाहिरको कुरा हो तर यस कुरालाई हेरिएको छैन । विभिन्न नाममा कार्यसञ्चालन कोषहरू खडा गर्ने र संसदीय प्रक्रियामा नपु¥याइ आम्दानी र खर्च गर्ने गरिँदै आएको छ । सङ्घीय तहमा रहेको यस प्रकारको बेथिति प्रदेश तथा स्थानीय तहमा पनि विस्तार हुने सम्भावना छ । 

अर्को सवाल संसदीय आर्थिक कार्यप्रणालीमा छ । नेपालको संसद बजेट प्रक्रियाका दृष्टिमा बजेटलाई स्वीकृत गर्ने (बजेट एप्रोभिङ) संसद् हो, बजेटलाई प्रभाव पार्ने वा बजेट बनाउने संसद् होइन । संसदले सरकारद्वारा प्रस्तुत बजेट (कार्यकारी बजेट) लाई स्वीकृत गर्छ, संशोधन वा अस्वीकृत गर्दैन । नीति अस्वीकृत गर्न सक्छ तर परिमार्जन गर्दैन । कार्यसञ्चालन कोष, एक्स्ट्रा बजेटरी कोष र सार्वजनिक ऋणको परीक्षण गर्न सक्दैन । त्यस्तै समष्टिगत नीतिको समीक्षा गर्ने अवसर छ तर क्षमता छैन । संसदीय सर्वोच्चताको सिद्धान्तले वित्तसम्बन्धी नीतिमा जानकारी राख्ने, स्वीकृति र समीक्षा गर्ने मान्यता राख्छ तर संसद्को जानकारीबिना नै साधनको अभ्यास भइरहेको छ । उदाहरणका लागि के कति जलवायु वित्त नेपालमा भित्रियो, विपत्, लैङ्गिक तथा समावेशिताका नाममा कसले कसरी कहाँ कति खर्च गरिरहेका छन्, त्यसको न प्रतिवेदन छ न निगरानी । 

सरकारी खर्च कार्यको जवाफदेहिता संरचना तहसोपानयुक्त छ । जुन धूमिल जवाफदेहिता शृङ्खला हो । प्रत्यक्ष जवाफदेहिताको दु्रत गतिका लागि कार्यसम्पादन करार गर्न थालिएकोमा यो निकै औपचारिक बन्दै गएको छ । जवाफदेहिताका विषेशीकृत सूचकलाई वित्त व्यवस्थापनसँग जोड्ने कसरी भन्नेमा छ । साधन, रकम, जनशक्ति र समयसँग कार्यसम्बन्ध देखाउने निकायगत सूचक चाहिन्छ । लेखा सुधारका लागि लागू गरिएको सिगास प्रणालीलाई उपयोग गरी प्रत्येक निकायका खर्च क्रियाकलाप बजेट र सेवा व्यवस्थापनका नतिजामा आबद्ध गराउन सकिन्छ । 

अर्को महत्वपूर्ण सवाल वित्तीय जवाफदेहिताको फ्रेमवर्कमा छ, जसको आसय सर्वसाधारणलाई उनीहरूबाट उठाइएको र उनीहरूका लागि खर्चिएको साधनको यथार्थ जानकारी दिनु हो । हामीकहाँ सूचना अधिकार कानुन छ, सूचना संस्कृति छैन । सर्वसाधारण सूचना प्रक्रियामा आबद्ध छैनन्, स्वयम् प्रकाशन निष्क्रिय छ र सर्वसाधारण–पदाधिकारी संवाद छैन । अर्को सवाल संविधानको धारा १२४ अनुरूप विपत् व्यवस्थापनका लागि आकस्मिक कोषमा समय समयमा रकम जम्मा गरी त्यसबाट भएको खर्च यथशाशीघ्र शोधभर्ना गर्ने भनिएको छ तर विपत् व्यवस्थापनका नाममा विभिन्न कोष सङ्घीय तहमा छन् भने प्रदेश तथा सथानीय तहमा पनि यस प्रकारका कोष देखिँदै छन्, जसले संविधानको भावनालाई सम्बोधन गर्दैनन् भने सर्वोच्च नागरिक संस्था संसदको जानकारी, स्वीकृति र दृष्टिगोचरभन्दा बाहिर छन् । राहत, उद्धार लगायत आकस्मिक कार्यमा यसले सहयोग त पु¥याएको छ तर विपत्मा अनियमितताको सम्भावना हुँदैन भन्न कसरी ग्यारेन्टी गर्ने ? 

तहगत सरकारले प्राकृतिक सम्पदाबाट प्राप्त लाभको विभाज्य कोषमार्फत पाउने रकममा संवैधानिक भावना कार्यान्वयन हुन सकेको छैन । जस्तो कि पर्वतारोहणबाट प्राप्त हुने रोयल्टी विभाज्य कोषमा राखी सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहहरूमा क्रमशः ५०, २५, २५ प्रतिशत विभाजन गर्नुपर्नेमा केही हिमालको रोयल्टी व्यवस्थापन एक गैरसरकारी संस्थाले गर्छ, जसले ५० प्रतिशत आफैँले खर्च गरी बाँकी मात्र सरकारी कोषमा पठाउँदै आएको छ । जुन संवैधानिक तथा सैद्धान्तिक दुवै अर्थमा उचित होइन । त्यस्तै उदाहरण वनसम्पदाको उपयोगमा पनि देखिन्छ । 

शासकीय तहबिचको वित्तीय अन्तरसम्बन्ध व्यवस्थित भएको छैन । सङ्घीय तहका बजेट नीति तथा सिद्धान्तले प्रदेशलाई मार्गदर्शन गरोस् र प्रदेश तथा सङ्घको बजेट नीति तथा सिद्धान्तले स्थानीय सरकारलाई मार्गदर्शन गरोस् भनेर नै बजेट प्रस्तुत गर्ने दिन पनि क्रमशः राखिएको छ, त्यसलाई बाध्यात्मक पनि बनाइएको छ तर तहगत सरकारबिचको प्राविधिक सम्बन्ध विकास भएको छैन । परिणामतः सीमित स्रोतसाधन दोहोरो पर्ने, एकै प्रकारका कार्यक्रममा भिन्न मानक बन्ने र कार्यान्वयन हुने स्थिति आएको छ । साधन विनियोजनका मापदण्ड निर्धारण भएका छैनन् । मापदण्डबिनाको तदर्थ विनियोजनले बजेट समाजमा न्याय निरूपण गर्ने, सामाजिक सम्बन्ध र आर्थिक अवसरको समन्यायिक मापदण्ड हो भन्ने आधार दिएको छैन । तदर्थ विनियोजनले खर्चको गुणस्तर मात्र घटाएको छैन, भौगोलिक र वर्गीय विभेद पनि खडा गरेको छ । नीति प्रभाव पार्न सक्ने नेताका स्थानमा त्यति आवश्यक नभएका आयोजना/कार्यक्रममा साधन विनियोजन हुने तर अमूक स्थानमा अति आवश्यक कार्यक्रममा रकम विनियोजन नहुने, भएको पनि रकमान्तर र कार्यक्रम संशोधनमार्फत सुगम स्थनमा नै खर्च हुने स्थिति छ । सीमित राष्ट्रिय साधनमाथि कुनै पदाधिकारीको वर्चस्व रहनु संवैधानिक आर्थिक प्रणालीको आशय र बजेट सिद्धान्तको विपरीत हो । 

रणनीतिक प्राथमिकतामा साधनको उपयोग होस् र अनुमान योग्यता पनि स्थापित होस् भन्ने हेतुले १० औँ योजनाबाट मध्यकालीन खर्च संरचना तर्जुमा गरी रोलिङ अवधारणामा वार्षिक विकास कार्यक्रम तर्जुमा गर्ने परिपाटी सुरुवात भएको थियो । २०७४ सालअघि यसले नीतिगत महत्व मात्र पाए पनि आन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ ले तिनै तहका सरकारले बजेट तर्जुमा गर्दा अनिवार्य रूपमा मध्यकालीन खर्च योजना बनाउनुपर्ने कानुनी प्रावधान राखेको छ । आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७६ र नियमावली, २०७७ ले पनि यसलाई विस्तृत रूपमा उल्लेख गरेको छ । यसलाई अभ्यासमा ल्याउँदा साधन योजना, नतिजा व्यवस्थापन, अनुगमन र जवाफदेहितालाई पनि बढाउने संयन्त्रका रूपमा लिइएको थियो तर यसलाई औपचारिकतामा मात्र लिइएको छ । परिणामतः वार्षिक विकास कार्यक्रम तदर्थ बनेको छ । आयोजना बैङ्क, वार्षिक बजेट र आवधिक योजना अलग्गिएका छन् । बजेटमार्फत घोषणा भएका नीतिहरूको समीक्षा र विवेचना गरी सहकारी, निजी तथा गैरसरकारी क्षेत्रका आर्थिक क्रियाकलापलाई सहजीकरण तथा नियमन गर्ने गरिएको छैन ।