कानुनमा सूर्यास्त प्रावधान

संविधान देशको सर्वोच्च कानुन हो । कुनै पनि देशमा संविधानभन्दा उच्च स्तरको वा समान स्तरको कानुन बनाइएको हुँदैन । साथै, संविधानसँग बाँझिने गरी कानुन बनाइँदैन र यदि बनाइएमा बाँझिएको हद जतिको कानुन स्वतः निस्क्रिय हुन्छ । तसर्थ, जति पनि कानुन बनाइन्छन् संविधान अन्तर्गत बनाइनु पर्छ । संविधानलाई मूल कानुनको स्थान दिइएको मतलव संविधानको सर्वोच्चता स्वीकार गरिएको हो र यसो गरिनु पनि आवश्यक छ । यस प्रकारको व्यवस्था हरेक देशका संविधानले प्राय गरेको पाइन्छ । उदाहरणका लागि संयुक्त राज्य अमेरिकाको संविधानको धारा ६ र दक्षिण अफ्रिकाको संविधानको धारा २ ले सर्वोच्च कानुनको रूपमा संविधानलाई लिएको पाइन्छ । 

नेपालमा पनि विगतका संविधानलगायत नेपालको संविधानले पनि संविधान नेपालको मूल कानुन हो र यस संविधानसँग बाझिने कानुन बाझिएको हदसम्म अमान्य हुने छ भन्ने व्यवस्था उक्त संविधानको धारा १ ले गरी संविधानलाई सर्वोच्च कानुनको रूपमा स्वीकार गरेको छ । तथापि संविधानमा कतिपय अवस्थामा निश्चित समयका लागि मात्र संवैधानिक प्रावधान गरिने गरिन्छ । त्यस्तो कार्यलाई सूर्यास्त प्रावधान (सनसेट क्लज) सम्बन्धी कानुनको रूपमा संसारभर स्वीकार गरिन्छ ।

संविधान निर्माणको क्रममा सङ्क्रमणकालीन प्रावधानको व्यवस्था गर्न केही कुराले महत्वपूर्ण भूमिका खेल्ने गरेको पाइन्छ । पहिलो कुरा संविधान कार्यान्वयनमा ल्याउने शक्तिसँग सम्बन्धित रहन्छ । दोस्रो विद्यमान कानुनहरूको निरन्तरता तथा अनुकूलनसँग सम्बन्धित रहने गर्छ र तेस्रो नयाँ संविधान कार्यान्वयन गर्न तत्काल आउने कठिनाइ तथा विभिन्न शक्तिसँग सम्बन्धित रहन्छ । उदाहरणका लागि नेपालको संविधान जारी भएपछि २०७२ सालमा तत्काल कायम रहेका कानुनलाई संविधानबमोजिम प्रतिस्थापन, परिवर्तन, संशोधन वा अनुकूल बनाउन निश्चित अवधि विधायिकालाई उक्त संविधानले प्रदान गरेको र सो अवधिभित्र त्यसो गर्न नसके संविधानसँग बाँझिएका कानुन मात्र बाँझिएको हदसम्म अमान्य हुने व्यवस्थालाई सङ्क्रमणकालीन व्यवस्था अन्तर्गत समावेश गरिएको पाइन्छ । 

हुन त नेपालको संविधान जारी भएपछि कानुनको संशोधन र परिमार्जन मात्र नभै धेरै नयाँ कानुनको व्यवस्था गर्नुपर्ने अवस्था भए अनुरूप त्यस्ता कानुनको निर्माण गर्नुपर्ने आवश्यकता रह्यो । तथापि नेपालको संविधानले सङ्घीय संरचनालाई अवलम्बन नगरेको भए धेरै कानुनको निर्माण वा सिर्जना गर्नुपर्ने थिएन । साथै, मुलुकको भौगोलिक अवस्थिति, राज्यको संरचना, इतिहास, रीति तथा परम्परा, आर्थिक सामाजिक र संस्कृतिक पृष्ठभूमि, जनताको सोच एवं सचेतता नै राज्यका नीति निर्माणको मूल आधार हुन् । मुलुकले आफ्ना मूलभूत राजनीतिक, आर्थिक, सामाजिक तथा संस्कृतिक उद्देश्यलाई संविधानमा उल्लेख भएको प्रावधानबमोजिम संविधान निर्माण गर्नुपर्ने आवश्यकता रहन्छ । यस्तो कार्यले पनि सङ्क्रमणकालीन व्यवस्थामा प्रभाव पार्न सक्ने अवस्था रहन्छ नै ।

नेपालको संविधानको भाग ३३ अन्तर्गत सङ्क्रमणकालीन व्यवस्थाको सन्दर्भमा उल्लेख भएको छ । सङ्क्रमणको अर्थ एक अवस्थाबाट अर्को अवस्थामा परिवर्तन हुने प्रक्रिया वा अवधिलाई जनाउँछ । जसले वर्तमान सन्दर्भको अवस्थाबाट अर्को नयाँमा परिवर्तन हुने प्रक्रियालाई सङ्केत गर्छ । संविधान वा राज्य संरचनाको सन्दर्भमा वर्तमान राज्य संरचना र नयाँ राज्य संरचनाको बिचमा पुलको काम गर्छ । किनकि नयाँ संविधान जारी भएपछि पनि मुलुकलाई नियमित रूपमा सञ्चालन गर्नका लागि तत्काल कायम रहेका केही कार्यमा बाधा पु¥याउन सकिने गरी तत्कालै सो नयाँ संविधान कार्यान्वयनमा ल्याउन सक्ने अवस्था रहँदैन । त्यसका लागि औपचारिक र अनौपचारिक तथा राजनीतिक एवं कानुनीलगायत संयन्त्रको निर्माण गर्नुपर्ने अवस्था रहन्छ । यसै कारणले गर्दा कुनै पनि संविधानमा सङ्क्रमणकालीन प्रावधानको व्यवस्थामार्फत नयाँ संरचनाको आकार नआएसम्म वा नलिएसम्म पूर्वत् कार्यलाई निरन्तरता कायम राख्नुपर्ने हुन्छ । त्यस्तो कार्यलाई नै सङ्क्रमणकालीन व्यवस्थाको रूपमा लिने गरिन्छ । त्यस्तो सङ्क्रमणकालीन व्यवस्थालाई कानुन निर्माणको भाषामा सूर्यास्त प्रावधान अर्थात् कानुनी प्रावधान जुन एक निश्चित अवधिपछि स्वतः निस्क्रिय वा समाप्त हुने गर्छ । 

सोही अनुरूप सङ्क्रमणकालीन व्यवस्थालाई लिइन्छ । त्यस्तो व्यवस्थालाई कुनै निकाय वा अधिकारीबाट निस्क्रिय गरी रहनुपर्ने संवैधानिक बाध्यता रहँदैन । साथै, त्यस्तो व्यवस्था दूरगामी हैसियतमा संविधानमा रही प्रभाव पार्न सक्ने अवस्था पनि रहँदैन । उदाहरणका लागि नेपालको संविधानको धारा २९५ बमोजिम प्रदेशको सीमाङ्कनसम्बन्धी विषयमा सुझाव दिन नेपाल सरकारले एक सङ्घीय आयोग गठन गर्न सक्ने छ । यसै गरी, गाउँपालिका, नगरपालिका तथा विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको सङ्ख्या र सिमाना निर्धारण गर्नका लागि नेपाल सरकारले एक आयोग गठन गर्ने छ । त्यस्तो आयोगले गाउँपालिका, नगरपालिका तथा विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको सङ्ख्या र सिमानाको निर्धारण नेपाल सरकारले निर्धारण गरेको मापदण्डबमोजिम गर्नुपर्ने व्यवस्था छ । यसरी गठन हुने आयोग यो संविधान प्रारम्भ भएको मितिले (अर्थात् ३ असोज २०७२) छ महिनाभित्र गर्नुपर्ने र त्यस्तो आयोगको कार्यावधि एक वर्षको हुने प्रावधान उल्लेख भएको छ । यसै गरी, प्रदेशको नामकरण सम्बन्धित प्रदेश सभाको सम्पूर्ण सदस्य सङ्ख्याको दुई तिहाइ बहुमतबाट हुने प्रावधान उल्लेख छ । यी सङ्क्रमणकालीन व्यवस्था अन्तर्गतका सूर्यास्त प्रावधानको रूपमा रहेका छन् । यसको आशय यो हो कि एक पटक यससम्बन्धी कार्य भएपछि सो कार्य पुनः हुन सक्ने अवस्था रहँदैन यसैले यी व्यवस्था संविधानमा रहेका सूर्यास्त प्रावधान हुन् । जुन व्यवस्थालाई यसै संविधानबमोजिम पुनः कार्य गर्न सकिँदैन । यदि त्यस्तो कार्य गर्नुपर्ने भएमा संविधान संशोधन गर्नुपर्ने अवस्था रहन्छ । साथै, संविधानको धारा २९६, २९७, २९८, २९९, ३०० लगायत अन्य धारा ३०१, ३०२, ३०३, ३०४ तथा ३०५ का सवैधानिक व्यवस्था सूर्यास्त प्रावधान अनुरूप अब निस्क्रिय भइसकेको अवस्था छ ।

नेपालको संविधानको भाग ३३ अन्तर्गत ११ वटा धारामा सङ्क्रमणकालीन व्यवस्था गरिएको अवस्था छ । सोही सङ्क्रमणकालीन व्यवस्था अनुरूप नै धारा २९५ को उपधारा (२) मा प्रदेशको नामकरण सम्बन्धित प्रदेश सभाको सम्पूर्ण सदस्य सङ्ख्याको दुई तिहाइ बहुमतबाट हुने छ भन्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । यही प्रावधानबमोजिम प्रदेशको नामकरण प्रदेश सभाले गर्नुपर्ने संवैधानिक प्रावधान हो । यसर्थ, नेपालको संविधानको प्रावधानबमोजिम सबै प्रदेशले आफ्नो नाम नामकरण गरिसकेको अवस्था छ । अब पुनः प्रदेशले नाम परिवर्तन गर्न सक्ने अवस्था सूर्यास्त प्रावधान अनुरूप सकिँदैन तर प्रदेशको राजधानी भनी संविधानको प्रावधानबमोजिम सकिने अवस्था छ किनकि संविधानको धारा २८८ सूर्यास्त प्रावधान होइन । तथापि यही संवैधानिक व्यवस्थाबमोजिम अब फेरि प्रदेशको नाम भनी परिवर्तन गर्न सक्ने संवैधानिक प्रावधान रहेको देखिँदैन ।

नेपाल कानुनमा धेरै सूर्यास्त प्रावधानसम्बन्धी व्यवस्था रहेको पाइन्छ । मुख्य गरे प्रत्येक आर्थिक वर्ष पारित हुने विनियोजन तथा आर्थिक ऐन यसमा मुख्य रूपमा रहेका छन् । यसै गरी, राष्ट्र ऋण उठाउने ऐन । किनकि यी ऐनको प्रस्तावनामा नै सूर्यास्त प्रावधानको उल्लेख भएको हुन्छ जस्तै विनियोजन ऐन, २०८० मा ‘आर्थिक वर्ष २०८०/८१ को’ सेवा र कार्यका लागि सङ्घीय सञ्चित कोषमाथि व्ययभार हुने रकम विनियोजन गर्ने र सो रकम खर्च गर्ने अधिकार दिन वाञ्छनीय भएकोले भन्ने व्यवस्था उल्लेख भएको पाइन्छ । यसै गरी आर्थिक ऐन, २०८० मा नेपाल सरकारको ‘आर्थिक वर्ष २०८०/८१ को’ अर्थसम्बन्धी प्रस्तावलाई कार्यान्वयन गर्नको निमित्त राजस्व सङ्कलन गर्ने, कर घटाउने, बढाउने, छुट दिने तथा राजस्व प्रशासनसम्बन्धी प्रचलित कानुनलाई संशोधन गर्न वाञ्छनीय भएकोले भन्ने प्रावधान उल्लेख भई ती ऐन पारित भएका हुँदा आर्थिक वर्ष २०८१/८२ का लागि यी ऐन सूर्यास्त प्रावधानको अनुरूप सव्रिmय हुन सक्ने अवस्था रहँदैन । यसै गरी, सार्वजनिक ऋण व्यवस्थापन ऐन, २०७९ को दफा २६ बमोजिम यो ऐन प्रारम्भ हुँदाको अवस्थामा सार्वजनिक ऋण व्यवस्थापनसम्बन्धी काम कारबाही गरिरहेका निकायले यो सार्वजनिक ऋण व्यवस्थापन ऐन प्रारम्भ भएको दुई वर्षपछि त्यस्तो काम कारबाही गर्न नपाउने गरी यस ऐनले गरेको व्यवस्थालाई सूर्यास्त प्रावधानको रूपमा लिन सकिन्छ । 

सूर्यास्त प्रावधानको विगत लामो समयदेखि प्रयोगमा रहेको पाइन्छ, जस्तै भारत, पाकिस्तान, अमेरिका, बेलायत तथा जर्मनी आदि रहेका छन् । विशेषत सूर्यास्तसम्बन्धी व्यवस्था बेलायत तथा युरोपेली युनियनमा कर तथा करार कानुनको सम्बन्धमा बढी मात्रामा प्रयोग गरिने प्रचलन बढ्दै गएको छ । बेलायतमा राजा हेनरी सातौँको समयदेखि नै यससम्बन्धी प्रावधानको प्रयोग गर्ने प्रचलन चलेको पाइन्छ भनी अमेरिकामा राष्ट्रपति थेमस जोसेफको समयदेखि नै यसको प्रचलन रहेको देखिन्छ । वास्तवमा राजनीतिकशास्त्रका दार्शनिक प्लेटोको समयदेखि नै यससम्बन्धी प्रावधानको प्रयोग थालनी भएको विश्वास गरिएको पाइन्छ । हुन त विश्वका स्थापित लोकतन्त्र भएका मुलुकको संविधान निर्माणको व्रmममा सङ्व्रmमणकालीन अर्थात् सूर्यास्त प्रावधान राखेको पाइँदैन । उदाहरणका लागि सन् १७८९ देखि प्रारम्भ भएको संयुक्त राज्य अमेरिकाको संविधान सन् १९०१ देखि लागु भएको अस्टे«लियाको संविधान, सन् १९५८ मा अङ्गीकार गरिएको फ्रान्सको संविधान तथा सन् १९४७ देखि प्रारम्भ भएको जापानलगायतका कतिपय अन्य मुलुकको संविधानमा भनी सङ्क्रमणकालीन अर्थात् सूर्यास्त प्रावधानलाई संविधानमा राखिएको पाइँदैन तर अन्य मुलुक जस्तै भारतको संविधान सन् १९४९ मा जारी हुँदा उक्त संविधानको धारामा केही धारामा समेत सङ्क्रमणकालीन अर्थात् सूर्यास्त प्रावधान राखिएको थियो ।

संविधानभित्र केही यस्ता व्यवस्था गरिएको हुन्छ जुन निश्चित समयमा स्वतः निस्क्रिय हुने अवस्था रहन्छ । त्यस्तो व्यवस्थालाई कानुनको भाषामा सूर्यास्त प्रावधानको रूपमा लिने प्रचलन विश्वभर रहे अनुरूप नेपालमा पनि संविधान तथा केही कानुनमा तत्सम्बन्धी व्यवस्था गरिएको छ । जुन व्यवस्था एक अपिरहार्य रूपमा रहन्छ । किनकि कतिपय अपर्झट कार्य गर्न होस् वा महामारी विपत् वा प्रकृति प्रकोपको समयमा पनि कानुनबमोजिम कार्य गर्नका लागि सूर्यास्त प्रावधानको आवश्यक पर्ने गर्छ । त्यस्तो व्यवस्थालाई कतिपय देशमा सङ्क्रमणकालीन व्यवस्थाको रूपमा पनि लिने गरिन्छ ।