रामनारायण विडारी
रामनारायण विडारी
वर्तमान सरकार केही गरौँ देश र जनताका लागि भन्ने सोचमा रहेको पाइन्छ । यसले गर्ने कार्य धेरै छन् जसमध्ये प्रमुख काममध्येको एक हो सुशासन । सुशासन कायम गर्न वा भ्रष्टाचार नियन्त्रण गर्न कानुन ठिक हुनुपर्छ । कानुन धेरै प्रकारका छन्, जसमध्ये यहाँ प्रत्यायोजित कानुनको चर्चा गरिन्छ ।
प्रत्यायोजित व्यवस्थापन भनेको के हो ?
संसद्ले पारित गरेको ऐनअन्तर्गत सो ऐनलाई कार्यान्वयन गर्न आवश्यक पर्ने नियम, विनियम, कार्यविधि, निर्देशिका, मापदण्ड, काननुबमोजिमका आदेश बनाइन्छ । यी सबै कानुन हुन् । संविधानदेखि आदेशसम्मका सबैको संयुक्त नाम कानुन हो । संसद्ले ऐन बनाउँछ । यसलाई पनि राज्यद्वारा बनाएको कानुन स्टाट्युटोरी ल/एक्ट भन्ने गरिन्छ । सो ऐनअन्तर्गत पनि कानुन बन्छन् । ती कानुन नेपाल सरकार, प्रदेश सरकारका अतिरिक्त ऐनबमोजिम गठित निकाय, संवैधानिक अङ्ग, न्यायपालिकाले समेत बनाउँछन् । यसरी संसद्बाहेकले संसद्बाट अधिकार लिएर बनाउने कानुन नै प्रत्यायोजित व्यवस्थापन हो ।
यी कानुनलाई विधिशास्त्रमा सहायक कानुन ‘सबअडिनेट ल’ पनि भनिन्छ । अझ यसलाई ‘सेकेन्डरी ल्याजिस्लेसन’ दोस्रो व्यवस्थापन वा अधिनस्थ विधायन पनि भनिन्छ । यसलाई अंग्रेजीमा ‘डेलिगेटेड लेजिस्लेसन’ भनिन्छ । यो प्रचलन विश्वको संसदीय व्यवस्थामा प्राय सबै मुलुकमा छ तर कहीँ धेरै प्रत्यायोजित हुन्छन् त कहीँ थोरै । कहीँ प्रत्यायोजित व्यवस्थापन पनि संसद्बाट अनुमति लिनुपर्ने व्यवस्था छ त कहीँ जानकारी दिए पुग्छ । कहीँ संसद्लाई जानकारी पनि दिन बाध्य नभएको व्यवस्था छ ।
प्रत्यायोजित व्यवस्थापन किन आवश्यक प-यो ?
कानुन संसद्ले बनाउने हो । यो उसको अन्तरनिहित अधिकार हो । शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तअनुरूप कानुन निर्माण संसद्ले गर्ने, कानुनको प्रयोग सरकारले गर्ने, संसद्ले बनाएको कानुन सरकारले प्रयोग ठिकसँग गरेको छ कि छैन भनेर जाँच न्यायपालिका वा अदालतले गर्ने । यसलाई कानुनी भाषामा न्यायपालिका, कार्यपालिका, व्यवस्थापिका वा त्रिपालिका तन्त्र भनिन्छ । यी तीन अङ्गअन्तर्गत विभिन्न निकाय र तह बनेका हुन्छन् । यी तीन निकायले आआफ्ना अधिकारमा आपसमा समन्वय त गर्छन् तर हस्तक्षेप गर्न भने पाउँदैनन् । सबै अङ्ग स्वतन्त्र हुन्छन् । राज्यको शक्ति सन्तुलन गरेर जाने यो पद्धति हो । रोकथाम र सन्तुलनको सिद्धान्त हो यो । सबै कानुन बनाउन संसद्ले नभ्याउने भयो वा प्राविधिक कुरा अध्ययन गरेर गर्नुपर्ने भयो वा संसद्ले तत्काल ज्ञान भएन भने ऐनमा नै यो काम सरकारले वा सम्बन्धित निकायले बनाउन सक्ने गरी अधिकार प्रत्यायोजन गरेको हुन्छ । यो ऐनमा लेखेको कुरा यही ऐनबमोजिम र यसमा तोकिएको वा तोकिएबमोजिम भनेको कुरा नियममा उल्लेख भएअनुसार हुने वा गर्ने भनेर लेखिएको हुन्छ । यही नै प्रत्यायोजित अधिकार हो ।
प्रत्यायोजित विधायन बनाउँदा पालना गर्नुपर्ने सर्त कस्ता हुन्छन् ?
प्रत्यायोजित व्यवस्थापन प्राप्त गर्ने निकायको जन्मसिद्ध अधिकार होइन । यो संसद्ले आवश्यकतानुसार प्रदान गर्ने विषय हो । संसद्ले यो अधिकार प्रदान गर्दा विभिन्न सर्त तोकेर दिन्छ । नेपालमा पनि सङ्घीय संसद्का नियमावलीमा यो सर्त किटान गरिएको छ । ती सर्तका अधीनमा रहेर मात्र प्रत्यायोजित व्यवस्थापन गर्न सकिन्छ । ती सर्त पालना भएको छैन भने त्यस्ता विधायनले वा सहायक कानुनले मान्यता प्राप्त गर्न सक्दैनन् । यी सर्त विधिशास्त्रीय दृष्टि र देशको संविधानलाई ख्याल राखेर गरिएको हुन्छ । त्यसमध्ये महìवपूर्ण सर्त यस प्रकारका छन् :–
मूल कानुन कुन हो र त्यसको कुन दफाले यो सहायक कानुन बनाउन अधिकार दिएको हो सो खुलाउनुपर्छ । सहायक कानुन बनाउँदा अरू मूल कानुन वा संविधानका कुनै पनि कुरासँग बाझिन हुँदैन । मौलिक हक र अदालतका नजिर साथै संसद्ले बनाएका ऐनविरुद्ध हुनु हुँदैन । प्रत्यायोजित विधायनले कुनै पनि नागरिकलाई सजाय हुने गरी, कर लगाउने गरी बनाउन हुँदैन । राज्यको सञ्चित कोष खर्च गर्ने गरी, कुनै कोष खडा गर्ने गरी, कोष सञ्चालन गर्ने गरी प्रत्यायोजित विधायन बनाउन पाइँदैन ।
संसद्ले प्रत्यायोजित गरेको अधिकार फेरि सरकारले अरू निकाय वा पदाधिकारीलाई प्रत्यायोजित हुने गरी प्रत्यायोजित नियम बनाउन पाइँदैन । जस्तै संसद्ले नियम बनाउने अधिकार दिएको छ भने नियमले फेरि कार्यविधि, मापदण्ड, निर्देशिका बनाउने गरी अरूलाई अधिकार दिन मिल्दैन । यसको सिद्धान्त छ कि ‘डेलिगेटेड नन प्रोटेस्ट डेलिगेट’ प्रत्यायोजित अधिकार पुनः प्रत्यायोजित हुँदैन । यही सिद्धान्तअनुरूप कार्यविधि बनाउने हो भने जनसाधारणलाई लागू नहुने, उनीहरूलाई असर नपर्ने खाली कर्मचारीको बीचमा मात्र लागू हुने गरी मात्र बनाउन सकिन्छ यस्तो कार्यविधि प्रत्यायोजित व्यवस्थापन भने होइन । प्रत्यायोजित व्यवस्थापन अदालतबाट स्वीकार्य हुन्छ तर आन्तरिक कार्यविधि अदालतबाट स्वीकार्य हुँदैन ।
यसैगरी प्रत्यायोजित विधायन अनिवार्य रूपले प्रकाशन गर्नुपर्छ । प्रकाशित नभएको कानुन जनतालाई लागू गर्न पाइँदैन । कानुनको अज्ञानता क्षम्य हँुदैन भन्ने सिद्धान्त छ । यही सिद्धान्तअनुरूप सबै कानुन प्रकाशन गर्नुपर्ने हुन्छ । यसरी प्रकाशित कानुन अबको सन्दर्भमा प्रदेश, स्थानीय तहको राजपत्रमा प्रकाशित गर्नु पर्छ । सङ्घीय कानुनअन्तर्गतको प्रत्यायोजित विधायन नेपाल सरकारको राजपत्रमा प्रकाशित गर्न अनिवार्य छ । ऐनअनुसार नियम मात्र बनाए पुग्नेमा ऐनले त्यो ऐनमा नै नियम बनाउने अधिकार दिएको हुन्छ । त्यो नियम राजपत्रमा प्रकाशित हुन्छ तर कुनै यस्ता ऐन हुन्छन् मापदण्ड तोक्नुपर्ने, निर्देशिका बनाउनु पर्ने अनि मात्र ऐन राम्रोसँग कार्यान्वयन हुन्छ । यस्तोमा ऐनमा भएको कुराको अधीनमा रहेर मात्र बनाउनु पर्छ । नियमको आधारमा होइन । ऐनमा नभएको सारवान् कुरा प्रत्यायोजित विधानमा लेख्न मिल्दैन, अदालतको अधिकार क्षेत्रलाई प्रभाव पर्ने गरी बनाउन पाइँदैन । कुनै समिति बनाएर सो समितिले निर्णय गर्ने, बैठक भत्ता खाने गर्न पाइँदैन । पूर्वप्रभावित हुने गरी नियम बनाउन पाइँदैन । यस्ता प्रत्यायोजित विधायन संसद्मा यथाशीघ्र पेस गर्नुपर्ने सर्त सामान्यतः हुन्छन् ।
प्रत्यायोजित विधायन मनलाग्दी बन्नु, ऐनबिना बन्नु, अप्रासाङ्गिक ऐन देखाएर बन्नु, सिद्धान्त मिचेर बन्नुमा संसद् दोषी छ । संसद्ले विधेयकमा छलफल गर्दा प्रत्यायोजित विधायन बनाउन कुन कुन दफामा उल्लेख गरिएको छ हेरेर त्यो आवश्यक छ छैन ? सरकारसँग स्पष्टीकरण माग गर्नुपर्नेमा बरु यो तोकिएबमोजिम गरौँ न योबारे धेरै छलफल नगराैँ भन्ने आवाज सुनिन्छ । यस्तो भन्नुको पछाडि सांसद विकासेकर्मीका रूपमा आफूलाई चिनाउन लालयित भएर कानुन बनाउने काममा उदासीन देखिनु हो । प्रत्यायोजित व्यवस्थापनको कुरा ऐनमा कति, किन र कहाँ राख्ने गरेर विधेयक ल्याएको छ ? त्यो अध्ययन, छलफल गर्नु सांसदको मुख्य काम हो ।
यसैगरी विधेयक प्रमाणीकरण भएपछि प्रत्यायोजित विधायन बनाए कि बनाएनन्, बनाएको भए कति बनाए ? कसरी बनाए भनेर खोजी गर्नु पनी सांसदको काम हो । हरेक कार्यलयमा कानुनबमोजिम काम हुन्छ तर त्यो कानुन कस्तो छ भनेर संसद्ले हेर्ने चलन छैन । जसको कारण जनताले सरकारी काममा सधैँ झन्झट दुःख र अनावश्यक खर्च गर्न बाध्य भएका छन् । तसर्थ सांसदले ठिक कानुन ठिक समय ठिक तरिकाले बनाउनु उसको प्रथम कर्तव्य हो तर यहीँ कर्तव्य पूरा नगरी दिएको कारण भ्रष्टाचार मौलाएको छ । सरकार बद्नाम भएको छ । जनताले दुःख पाएका छन् ।
सरकारी कार्यालयमा समयमा काम हुन सकेको छैन । तसर्थ संसद् कानुन बनाउन सक्रिय हुनुको विकल्प छैन । विकासका कार्य कार्यपालिकाले संसद्ले बनाइदिएको बजेट कानुन र सरकारका माध्यमबाट गर्ने हो ।
सरकारले इमानपूर्वक प्रत्यायोजित व्यवस्थापनको कार्य गर्नुपर्छ । संसद्ले दिएको अधिकार दुरुपयोग गर्न हुँदैन । प्रत्यायोजित विधायनको सामान्य सिद्धान्त मिच्नु हुँदैन । यसैगरी न्यायपालिकाले पनि प्रत्यायोजित विधायनबारेमा न्यायिक जाँच गर्न र सच्याउन वा बदर गर्न सक्ने हँुदा त्यता ध्यान दिन जरुरी छ । नागरिक समाजले पनि प्रत्यायोजित विधायनको बारेमा ध्यान दिन जरुरी छ । विभिन्न सङ्घसंस्था यसको मुख्य भूमिका हुन जरुरी छ । जस्तो बार एसोसिएसन, उद्योग वाणिज्य महासङ्घ, विभिन्न पेसागत संस्था हुन् । विशेष काम मुख्य काम भने संसद्कै हो । बेलायतलगायत कमनवेल्थ मुलुकमा ‘सबअडिनेट अथवा सब्सिडरी लेलिस्लेसन’ भन्ने गरिन्छ । अमेरिकामा यसलाई ‘एडमिनिस्ट्रेटिभ रेगुलेसन’ र अन्य कैयौँ मुलुकमा ‘इम्प्लिमेन्टिङ डिक्रिज’ भन्ने गरी प्रत्यायोजित विधायन बनाउने गरिएको पाइन्छ । अहिले संसारमा संसद्को प्रभावकारिता जति बढ्छ उति लोकतन्त्र सबल हुन्छ भन्ने मान्यता बढ्दो छ । उदाहरणका निम्ति बेलायत, अस्ट्रेलिया र न्युजिल्यान्ड हो । बेलायतमा १९४६ मा नै ‘स्टेट्युटोरी इन्ट्रुमेन्ट एक्ट’ जारी गरेर अधिनस्थ विधायनलाई नियन्त्रण गर्ने काम गरियो ।
लेखक राष्ट्रिय सभा सदस्य हुनुहुन्छ ।
