संविधानका सात वर्ष : अवसर र चुनौती

संविधान सभाबाट संविधान जारी गर्ने नेपाली जनताको दशकौँदेखिको सपना साकार भएको दिन असोज ३ गते आज सात वर्ष पूरा भएको छ । तत्कालीन समयमा अनेकौँ चुनौतीका बीच संविधान जारी हुनु आफैँमा एउटा महत्वपूर्ण उपलब्धि थियो । 

गणतन्त्र, सङ्घीयता, मिश्रित निर्वाचन प्रणाली, समावेशिता, धर्मनिरपेक्षता नेपालको संविधान (२०७२) का मूल विशेषता हुन् । संविधान जारी भएसँगै मुलुक एकात्मक राज्य व्यवस्थाबाट सङ्घात्मक, केन्द्रीकृत व्यवस्थाबाट समानुपातिक, समावेशी र सहभागितामूलक शासन व्यवस्था तथा हिन्दु राज्यबाट धर्मनिरपेक्षमा रूपान्तरित भएको छ । वास्तवमा भन्ने हो भने यिनै परिवर्तनको जगमा वर्तमान संविधान निर्माण भएको हो । केन्द्रीकृत र एकात्मक राज्यव्यवस्थाका कारण हिजोका दिनमा भएका सबै प्रकारका विभेद र उत्पीडनको अन्त्य कानुनी रूपमा यही संविधानले गराएको हो । व्यावहारिक रूपमा हेर्दा भने व्यवस्था परिवर्तन भए पनि राजनीतिक नेतृत्वमा व्याप्त केन्द्रीकृत सोच संविधान कार्यान्वयनको प्रमुख बाधक बनेको छ ।   

२०६४ सालको पहिलो संविधान सभाले संविधान दिन नसकेपछि २०७० सालको दोस्रो संविधान सभाबाट संविधान जारी गरिएको हो । त्यति बेला नयाँ बानेश्वरस्थित संविधान सभा भवनबाट दुई हातले संविधानको किताब समातेर ढोग्दै गर्दा नेपालका प्रथम राष्ट्रपति डा. रामवरण यादव विगतका घटना सम्झँदै भावुक हुनुभएको थियो । संविधानमा कतिपय विषय नसमेटिँदा आफू सन्तुष्ट नभएको उहाँले खुलासा गर्नुभएको छ । तर पनि राष्ट्रिय एकता मजबुत हुने र देश सफल दिशातिर अघि बढ्ने विश्वासका साथ संविधान जारी गर्न आफू तयार भएको उहाँले स्मरण गर्नुभयो । 

नेपालको इतिहासमै पहिलो पटक जनताका छोराछोरी आफैँले लेखेको संविधान जारी हुँदै छ भन्ने कुराले पूर्वराष्ट्रपति डा. यादवलाई पटक–पटक झक्झक्याएको थियो । सात दशकको लडाइँपछि प्राप्त भएको लोकतान्त्रिक व्यवस्थाको नासोरूपी संविधान जनतालाई हस्तान्तरण नगर्दा भोलि त्यसको अपजस आफूले पनि भोग्नुपर्ने चिन्ता उहाँमा उत्तिकै थियो । त्यसैले जति पनि असहमति छन्, तिनलाई संविधान संशोधनमार्फत सम्बोधन गर्न सकिन्छ भन्ने विश्वासका साथ जनतालाई संविधान सुम्पिएको कुरा हालै ललितपुरस्थित निजी निवासमा उहाँले सुनाउनुभयो ।   

मुलुकको बहुजातीय, बहुभाषिक, बहुधार्मिक, बहुसांस्कृतिक तथा भौगोलिक विविधतायुक्त वास्तविकतालाई स्वीकार गर्दै प्रतिस्पर्धात्मक बहुदलीय शासन प्रणाली, नागरिक स्वतन्त्रता, मानव अधिकार, स्वतन्त्र न्यायपालिका तथा कानुनी राज्यको अवधारणालाई सुनिश्चित गर्ने अठोट यो संविधानले गरेको छ । संविधानले यस्तो परिकल्पना गरेको भए पनि नेतृत्वले सुशासन दिन सकेको छैन । 

अस्थिर कार्यपालिका 

नेपालको संसदीय इतिहासमा कुनै पनि सरकारले पाँच वर्षको कार्यकाल पूरा गर्न पाएको छैन । यसो हुँदा सरकार सधैँ अस्थिर हुन गएको छ । अस्थिर सरकारबाट न विकास सम्भव हुन्छ, न त नागरिकका आकाङ्क्षा नै पूरा हुन्छन् । यो यथार्थलाई ध्यानमा राखेर जारी गरिएको नयाँ संविधानको एउटा प्रमुख लक्ष्य आमनिर्वाचनपछि कम्तीमा पाँच वर्षका लागि स्थिर सरकार होस् भन्ने थियो । त्यसका लागि संविधानमा कतिपय व्यवस्था गरियो पनि तर दलका नेताहरूले संविधानमा रहेका ‘छिद्र’ खोज्दै संविधानले परिकल्पना गरेको स्थिर सरकारको व्यवस्थालाई नराम्ररी भत्काइदिए । 

संविधान जारी भएपछिको पहिलो निर्वाचन २०७४ सालमा वाम गठबन्धनलाई झन्डै दुई तिहाइको बहुमत मिलेको थियो । एमाले र माओवादी केन्द्र मिलेर नेपाल कम्युनिस्ट पार्टी (नेकपा) बन्यो तर संसद्मा शक्तिशाली केपी ओली नेतृत्वको सरकार नेकपाभित्रको आन्तरिक किचलो र खिचातानीका कारण पूरा अवधि टिक्न सकेन, तीन वर्षमै ढल्न पुग्यो । यसबीचमा दलीय द्वन्द्व यतिसारो बढ्यो कि तत्कालीन प्रधानमन्त्री ओलीले संविधान पूर्ण रूपमा कार्यान्वयनमा नआउँदै संविधानविपरीत दुई पटक प्रतिनिधि सभा विघटन गरी मध्यावधि निर्वाचन घोषणा गर्नुभयो । उहाँले गरेको संसद् विघटनको घोषणा संविधानमा विपरीत थियो भन्ने कुरा संसद् पुनस्र्थापना गर्ने सर्वोच्च अदालतको फैसलाबाटै प्रस्ट हुन्छ । बलियो मानिएको प्रधानमन्त्रीय प्रणाली प्रतिनिधि सभा विघटन गरेर यसरी विवादमा त तानियो; त्यसबाट संसदीय व्यवस्थालाई समेत बदनाम गराउने काम भयो । संसदीय व्यवस्थालाई बदनाम गराउने ओलीको कदमलाई राष्ट्रपति विद्यादेवी भण्डारीले खुलेर साथ दिनुभयो, समर्थन गर्नुभयो । जब कि संविधानले राष्ट्रपति संस्थालाई गणतन्त्रको प्रतीक मानेको छ । राष्ट्रपति संस्थालाई जुन ढङ्गले संस्थागत गर्न खोजिएको थियो, व्यावहारिक हिसाबमा राष्ट्रपति संस्था पनि विवादरहित रहन सकेन । जनतामाझबाट बनेको राष्ट्रपतिको पद बिर्सेर राजतन्त्रकै झझल्को दिने गरी राष्ट्रपतिको पछिल्लो कदमको सर्वत्र आलोचना भइरहेको छ । पहिलो पटक विघटन गरिएको प्रतिनिधि सभा सर्वोच्चको फैसलाबाट पुनस्र्थापित भएपछि प्रधानमन्त्री ओलीले दोस्रो पटक फेरि विघटन गर्नुभयो । पहिलो पटक गरिएको विघटन असंवैधानिक भनी सर्वोच्चले गरेको व्याख्यालाई बेवास्ता गर्दै राष्ट्रपति भण्डारीले दलको नेताले जस्तो गरी दोस्रो पटकको विघटनलाई सदर गर्नुभयो । जनताबाट चुनिएका संस्थाले आआफ्नो क्षेत्रमा रहेर काम गर्नुपर्नेमा तिनै संस्थाबाट संविधानमाथि अतिक्रमण हुनु दुःखद घटना भएको डा. यादवको बुझाइ छ । उहाँ यसलाई सङ्घीय गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थाको कालो दाग ठान्नुहुन्छ । 

दोस्रो पटक विघटन गरिएको प्रतिनिधि सभालाई सर्वोच्च अदालतले पुनस्र्थापनाको फैसला ग¥यो । राजनीतिक दल, नागरिक समाज, सञ्चार र चेतनशील नागरिकको निरन्तरको दबाबपछि नै प्रतिनिधि सभा पुनस्र्थापना सम्भव भएको हो । प्रतिनिधि सभा विघटनविरुद्धको मुद्दामा न्यायालयले अन्तर्राष्ट्रिय मापदण्डको व्याख्या गरेको डा. यादवको बुझाइ छ । उहाँले भने न्यायालयको त्यही ऐतिहासिक फैसलाले संविधान जोगिएको तर्क गर्नुभयो । यी र यस्ता अनेक कमजोरी हुँदाहुँदै लामो सङ्घर्षपछि प्राप्त सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन प्रणाली अघि बढिरहेकोमा प्रथम राष्ट्रपति डा. यादव सन्तुष्ट हुनुहुन्छ । 

संविधान कार्यान्वयन गर्ने सवालमा दलका नेताहरूबाट धेरै गल्ती र कमजोरी नभएका होइनन्, भएका छन् । यति हुँदाहुँदै पनि मुलुकको सार्वभौमसत्ता बलियो बनाउँदै संविधानको सफल कार्यान्वयन गर्ने प्रमुख जिम्मेवारी दलहरूकै हो । त्यसकारण अनेक चुनौती हुँदाहुँदै आफ्नै अग्रसरतामा जारी गरिएको संविधानको मर्यादाभित्र बसेर पद्धति बसाल्ने अहम् दायित्व दलहरूको हुने भएकाले त्यसका लागि उनीहरू नै अग्रसर हुनुपर्छ । खेलको नियमअनुसार संविधानले तोकेको परिधिभित्र रहेर काम गर्न दलहरूलाई प्रथम राष्ट्रपति यादवको सुझाव छ । 

दुई पटक संसद् विघटन मात्र होइन; बहुमतीय आधारमा निर्णय गर्न मिल्ने गरी अध्यादेश ल्याएर ओली सरकारले संवैधानिक परिषद्लाई गिजोल्नेसमेत काम ग¥यो । ओलीको सिको गर्दै नेपाली कांग्रेसका सभापति शेरबहादुर देउवा नेतृत्वको सरकारले पनि अध्यादेशबाट शासन गर्ने प्रयास ग¥यो । हिजोका दिनमा ओली सरकारले ल्याएको अध्यादेशको विरोध गरेको देउवा सरकारले दल विभाजनका लागि हदैसम्म सहज हुने गरी अध्यादेश ल्यायो । त्यसपछि एमालेभित्र विभाजन आएर माधव नेपालको नेतृत्वमा एकीकृत समाजवादी नयाँ पार्टी गठन भयो; जुन अध्यादेश मधेशवादी दल विभाजनका लागि पनि सहज भयो ।   

कार्यान्वयनका चुनौती 

नयाँ संविधानअनुसार चुनाव सम्पन्न भएसँगै संसद् सुरु भएको एक वर्षभित्र संविधानसँग बाझिएका कानुन संशोधन गर्ने भन्ने दलहरूबीच सहमति भएको थियो । त्यसअनुसार संसद्ले सुरुका दिनमा केही कानुन संशोधन ग¥यो पनि । तर जुन गतिमा कानुन संशोधनलाई प्राथमिकतामा राखेर काम अघि बढाउनु पथ्र्यो, त्यसप्रति दलहरू गम्भीर भएनन् । संसद् विघटनका कारण संसद्मा टेबुल भएका कतिपय कानुनका विषयमा छलफल हुनै पाएन । 

संविधान जारी भएपछि यो सात वर्षको बीचमा संविधानमा कहाँ–कहाँ, के कस्ता समस्या छन् भन्ने कुराको पहिचान भएको छ अर्थात् समस्या सबै सतहमा आएका छन् । यसरी पहिचान गरिएका ती समस्याको सम्बोधन गर्न नयाँ संविधान जारी भएपछिको पहिलो संसद् र सरकार दुवैले नसकेको यथार्थ हामीसामु छ । 

हो, संविधानमा त्रुटि र कमीकमजोरी छन् । प्रजातान्त्रिक शासन व्यवस्थाको लामो इतिहास भएका अमेरिका, भारत जस्ता मुलुकले आफ्नो संविधानमा भएका कमजोरीलाई पटक–पटक संशोधन गर्दै अघि बढेको अभ्यास पाइन्छ । हाम्रो संविधानमा पनि व्यावहारिक रूपमा हेर्दा कतिपय कमीकजोरी देखिएका छन् । त्यसमा संशोधनको आवश्यकता सबैले महसुस गरेका पनि छन् । यो वास्तविकतालाई ध्यानमा राखेर आगामी मङ्सिर ४ गतेपछिको संसद्ले संविधान कार्यान्वयनमा कहाँ, के कारणले अप्ठ्यारो पा-यो भनेर छलफलको प्रमुख मुद्दा बनाउनुपर्छ । यो नै नयाँ संसद्को प्रमुख कार्यभार हुनेछ । 

संविधानले बलियो संसद्, स्थिर सरकार र स्वतन्त्र न्यायपालिकाको परिकल्पना गरेको छ तर संविधान जारी भएपछिको सात वर्षको अभ्यास हेर्दा अहिलेको सबैभन्दा ठूलो चुनौती भनेकै उपलब्धिलाई संस्थागत गर्नु हो । त्यसका लागि संविधानको कार्यान्वयन पहिलो सर्त हो । 

संविधानका जानकार राधेश्याम अधिकारी संविधानमा कहाँ–कहाँ संशोधन गर्नुपर्छ भनेर एउटा कानुनी आयोग बनाउनुपर्ने आवश्यकता देख्नुहुन्छ । त्यस्तो आयोगले दिने प्रतिवेदनका आधारमा संविधान संशोधन प्रक्रिया अघि बढाउनुपर्ने उहाँको राय छ । आवश्यकताका आधारमा संविधान संशोधन गर्ने र संविधानले दिएको बाटो फराकिलो पार्न कानुन बनाउन उहाँले सुझाव दिनुभयो । प्रथम राष्ट्रपति डा. यादव संविधानका जानकार अधिकारीको रायलाई सकारात्मक ठान्नुहुन्छ । त्यसैले उहाँले भन्नुभयो, “संविधानमा असन्तुष्टका माग सम्बोधन गर्नका लागि संविधानभित्र रहेर गरिने काममा कसैले पनि आपत्ति जनाउनु पर्दैन ।”

नागरिकले बनाएको संविधान समयको मागअनुसार संशोधन गर्दै सदियौँसम्म जाओस् भन्ने कामना गर्दै डा. यादवले भन्नुभयो, “राष्ट्रिय एकता, अखण्डता, सद्भाव थप मजबुत बनाउँदै परिवर्तन सफल होस् ।” आगामी मङ्सिर ४ गते हुन गइरहेको सङ्घीय र प्रदेश सभाको निर्वाचनपछि गठन हुने संसद् र सरकारले ती कमजोरी नदोहो¥याउने प्रण गर्दै निष्ठाका साथ काम गरेमा संविधान कार्यान्वयनको दिशामा अघि बढ्छ । यसो हुँदा २०६२÷६२ को राजनीतिक परिवर्तनपछि प्राप्त गणतन्त्र, सङ्घीयता, समानुपातिक समावेशिता, धर्मनिरपेक्षता जस्ता महत्वपूर्ण उपलब्धिको संस्थागत विकास पनि सम्भव हुन्छ । 

यसरी जारी भयो संविधान

संविधान सभाले संविधान बनाइरहँदा मुलुकका सामु अनेकौँ कठिनाइ देखिएका थिए । माओवादी पार्टीको बाहुल्य भएको पहिलो संविधान सभाले संविधान बनाउन नसकेपछि संविधान सभा विघटन भयो । त्यहाँ भएका छलफललाई दोस्रो संविधान सभामा सन्दर्भ सामग्रीका रूपमा प्रयोग गरियो । पहिलो संविधान सभाबाट संविधान जारी हुन नसक्नुको मुख्य कारण संविधान सभाको ठूलो दल माओवादी नेताका अव्यावहारिक अडान नै हुन् । यो यथार्थलाई ध्यानमा राखेर दोस्रो संविधान सभापछि मुख्य दुई ठूला दल कांग्रेस र एमालेका नेताहरूले संविधान जारी गर्न पहिलो संविधान सभा असफल भएपछि दलीय मतभेदलाई पन्छाएर जसरी पनि संविधान जारी गरिछाड्ने प्रतिबद्धता जनाएका थिए । कांग्रेस र एमालेका नेताहरूले यस्तो प्रतिबद्धता जनाइरहँदा आआफ्ना एजेन्डा बोकेर चारतिर फर्केका दलहरूबीच संविधानमा सहमति जुट्न सकेको थिएन । त्यति नै बेला २०७२ वैशाख १२ गते शक्तिशाली भूकम्प गयो । यसका कारण मुलुकमा जनधनको व्यापक क्षति भयो । यस्तो बेला उद्धार र राहतको काम कुनै पनि विचार वा दलीय आस्थाभन्दा माथि हुने गर्छ । वास्तवमा भन्ने हो भने भूकम्पपछि सबै दल एउटै टेबुलमा आएका कारण संविधान बन्ने वातावरण सम्भव भएको हो ।   

संविधान लेखनको काम अघि बढिरहँदा हरेक वर्ग, क्षेत्र र जातिमा आफ्ना कुरा संविधानमा समेटियोस् भन्ने चाहना थियो । जुन चाहनालाई कसैले पनि अस्वाभाविक भन्न सक्दैन र त्यस रूपमा लिनु पनि हुँदैन । संविधान सभाबाट २०७२ साल असोज ३ गते संविधान जारी हुँदै गर्दा त्यसप्रति असहमति जनाउँदै मधेशवादी दलहरूले संविधानको प्रति नै जलाएका थिए । त्यस्तो अवस्था उत्पन्न हुँदाहुँदै मधेशवादी दलले २०७४ सालको चुनावमा भाग लिने वातावरण बन्नुलाई यो संविधानको ठूलो उपलब्धि मानिन्छ । परिवर्तनका मूल एजेन्डामा सहमत भएपछि नै उनीहरू चुनावका लागि तयार भएका हुन् । 

नयाँ संविधानअनुसार चुनाव सम्पन्न भएसँगै संसद् सुरु भएको एक वर्षभित्र संविधानसँग बाझिएका कानुन संशोधन गर्ने भन्ने दलहरूबीच सहमति भएको थियो । त्यसअनुसार संसद्ले सुरुका दिनमा केही कानुन संशोधन ग-यो पनि ।  

जुनसुकै दृष्टिकोण राख्ने दलहरूका लागि पनि मुलुकको विविधतालाई सम्बोधन गर्न आजका दिनमा समानुपातिक समावेशिता अनिवार्य सर्त भएको छ । यसअन्तर्गत अधिकारका कुरा महत्वपूर्ण हुने नै भए । संविधानमा देखिएको अहिलेको मुख्य विवाद भनेकै व्यवहारजन्य विषय हो । अधिकार बाँडफाँटको विषयमा चित्त बुझेन भन्ने कतिपयको गुनासो छ । संविधानले देखाएको बाटो छाडेर दलहरू अघि बढ्न खोजेपछि स्वाभाविक रूपमा मतभेद बढ्न जान्छ नै । जब कि संविधानमा सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार यति हुने भनेर प्रस्ट उल्लेख गरिएको छ । तर व्यवहारमा सङ्घले बढी अधिकार आफूसँग राखेर प्रदेशलाई कम दियो भन्ने गुनासो सुनिन्छ । यो गुनासोभन्दा पनि वास्तविकता हो । हुन पनि सङ्घीय संसद्, मन्त्री, प्रधानमन्त्री संविधानको मूल लक्ष्यप्रति समर्पित भएको अनुभूति नागरिकस्तरमा हुन सकेको छैन । उनीहरू सबैमा हिजोकै केन्द्रीकृत वा एकात्मक मानसिकता कायम छ । त्यो धङधङ्गीबाट उनीहरू मुक्त हुन सकेका छैनन् । उदाहरणका लागि प्रदेशको शान्तिसुरक्षाको विषय हेरौँ । संविधानले गरेको परिकल्पनाअनुसार प्रदेशको आन्तरिक मामिला मन्त्रीमा शान्तिसुरक्षाको सम्पूर्ण जिम्मा हुनुपथ्र्यो तर व्यावहारिक रूपमा आन्तरिक मामिलामन्त्रीलाई शान्तिसुरक्षासम्बन्धी अधिकार छैन । अर्थात् आजको दिनमा प्रदेशको शान्तिसुरक्षामा सिंहदरबारकै खटनपटन कायम छ । सिंहदरबारले खटाएका प्रमुख जिल्ला अधिकारीको हातमा शान्तिसुरक्षाको जिम्मा छ ।

परिवर्तनको अगुवाइ गरेको राजनीतिक नेतृत्वमा निष्ठा भएन । यसले गर्दा हिजोका दिनमा आफूलाई सङ्घीयताको वाहक दाबी गरेको राजनीतिक नेतृत्व संवैधानिक हिसाबले तल्लो तहमा पुगिसकेको अधिकार खोस्न अभ्यासरत छ । आजको दिनमा संविधान कार्यान्वयनमा देखिएको सबैभन्दा कमजोर पक्ष भनेकै यही हो । नेपालको मूल संरचना सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहको हुने एवं प्रदेश र स्थानीयले पनि राज्यको शक्ति प्रयोग गर्न सक्ने अधिकार संविधानले किटान गरेको छ । तीनै तहका सरकारका एकल र साझा अधिकार संविधानमै लिपिबद्ध गरिएका छन् । 

हिजोको एकात्मक राज्यव्यवस्थामा केन्द्रमा निहित अधिकार संवैधानिक रूपमै प्रदेश तथा स्थानीय तहमा विकेन्द्रित भएका छन् तर कानुनी अड्चनका कारण कतिपय अधिकार व्यावहारिक रूपमा प्रयोगमा आउन कठिनाइ भइरहेको छ । अर्कातिर सिंहदरबारमा केन्द्रित अधिकार प्रदेश र स्थानीय तहलाई दिनु हुँदैन भन्ने मानसिकता अद्यापि राजनीतिक नेतृत्व र कर्मचारीतन्त्रमा छँदै छ । सङ्घीयता कार्यान्वयनको मुख्य गाँठो भनेकै यही हो । केही कुरामा सङ्घले अधिकार राखेर बाँकी सबै प्रदेश र स्थानीय तह मिलेर गर भनिदिएको भए अहिलेसम्म धेरै काम अघि बढिसक्ने संविधानका जानकार राधेश्याम अधिकारीको विश्वास छ । 

एकात्मक राज्य प्रणालीमा अभ्यस्त दलहरूमा अधिकार भनेको केन्द्रीकृत गरेर नाम मात्रको दिनुपर्छ भन्ने बुझाइ छ । तर आज संविधानको सीमाभित्र रहेर प्रदेशले जति स्वायत्तता प्राप्त गर्न चाहन्छन्; त्यसनिम्ति उसले विभिन्न चरणमा कतै सम्झौता गरेर, कतै सङ्घर्ष गरेर ती अधिकार पाउनसक्ने ठाउँ संविधानले खुला छाडिदिएको छ । 

अन्त्यमा, राजनीतिक दलहरूको खिचातानीले संविधानको आगामी यात्रा त्यति सहज छैन । तर पनि विभिन्न आरोह–अवरोहबीच संविधानको कार्यान्वयन पक्षमा निराश हुनुपर्ने अवस्था देखिँदैन । भनिन्छ, कालो बादलमा चाँदीको घेरा हुन्छ । दलहरूबीचको असहमति कालो बादलका रूपमा जति मडारिए पनि चाँदीको घेराजस्तै यसको सकारात्मक पाटो संविधान जारी गर्दाको बेलाजस्तै कार्यान्वयनमा समेत दलीय सहमति हुनेछ ।