रामनारायण विडारी
रामनारायण विडारी
संसद्ले कानुन बनाउने, सरकारले कानुन कार्यान्वयन गर्ने, अदालतले कार्यान्वयन गरेको मिल्यो कि मिलेन हेर्ने संसारको थिति संसदीय र राष्ट्रपतीय प्रणाली दुवैको हो । यसैलाई नै शक्ति पृथकीकरणको मूल सिद्धान्त मानियो तर अहिले करिब ८० प्रतिशत कानुन सरकारले बनाएको देखिन्छ । करिब २० प्रतिशत कानुन मात्र संसद्ले बनाएको तथ्य हिजो बनेका ऐन र हाल बन्न लागेका ऐनको प्रावधानबाट देखिन्छ । यस्तो के कारणबाट हुँदै
छ ? सांसद विकासे खेताला मात्र भए तर विधायक हुन सकेनन् । यही निष्कर्षमा पुग्न धेरै कठिन छैन । यसैको उपज प्रत्यायोजित विधायन आयो र यसैमा भर परे ।
प्रत्यायोजित व्यवस्थापन भनेको के हो ?
संसद्ले पारित गरेको ऐन अन्र्तगत सो ऐन कार्यान्वयन गर्न आवश्यक पर्ने नियम, विनियम, कार्यविधि, निर्देशिका, मापदण्ड, कानुनबमोजिमका आदेश आवश्यकता अनुसार सबै वा एक बनाइन्छ । सामान्यतः प्रत्यायोजित व्यवस्थापन एक ठाउँमा मात्र प्रत्यायोजित गरिन्छ । यसरी बनेका सबै प्रत्यायोजित व्यवस्थापनसमेत सबै कानुन हुन् । संविधानदेखि आदेशसम्मका सबैको संयुक्त नाम कानुन हो । कानुनमध्ये मूल कानुन संविधानलाई भनिन्छ । जो सिङ्गो राज्यले विभिन्न तरिकाबाट जारी गर्छ । यो जारी गर्ने तरिका विभिन्न मुलुकमा विभिन्न थरी छन् ।
नेपालको संविधान भने संविधान सभाले २०७२ मा जारी गरेको हो । यो नेपालको मूल कानुन हो । यसै गरी संसद्ले ऐन बनाउँछ । यसलाई पनि राज्यद्वारा बनाएको कानुन ‘इस्टेट्युटरी ल/एक्ट’ भन्ने गरिन्छ । सो ऐन अन्तर्गत पनि कानुन बन्छन् । ती कानुन नेपाल सरकार, प्रदेश सरकारका अतिरिक्त ऐनबमोजिम गठित निकाय, संवैधानिक अङ्ग, न्यायपालिकाले समेत बनाउँछन् । यसरी संसद्बाहेकले बनाउने कानुन नै प्रत्यायोजित व्यवस्थापन हो । यस प्रसङ्ग र अवस्थामा व्यवस्थापन भनेको ‘म्यानेजमेन्ट’ हैन ‘लेसिस्लेसन’ भनेको हो ।
यसलाई अर्को शब्दमा प्रत्यायोजित विधायन पनि भन्न सकिन्छ । यो कानुनलाई विधिशास्त्रमा सहायक कानुन ‘सबरडिनेट ल’ पनि भनिन्छ । अझ यसलाई ‘सेकेन्डरी लेजिस्लेसन’ दोस्रो व्यवस्थापन वा अधिनस्थ विधायन पनि भनिन्छ । यही सहायक कानुनलाई प्रत्यायोजित व्यवस्थापन भनिएको हो । यसको नाम किन प्रत्यायोजित व्यवस्थापन भनिएको भन्ने कुरा शब्दार्थबाटै बुझ्न सकिन्छ । संसद्ले अधिकार प्रत्यायोजित गरेर संसद्बाहेक अरूले कानुन बनाएको हुँदा यसलाई प्रत्यायोजित भनेको हो ।
व्यवस्थापन भनेको कानुन भनेको हो, कानुन बनाउने भनेको हो । यसलाई अङ्ग्रेजीमा ‘डेलिगेटेट लेसिस्लेसन’ भनिन्छ । यो प्रचलन धेरै थोरै विश्वका प्रायः सबै मुलुकमा छ । कहीँ धेरै प्रत्यायोजित हुन्छन् त कहीँ थोरै । कहीँ प्रत्यायोजित व्यवस्थापन पनि संसद्बाट अनुमति लिनुपर्ने व्यवस्था छ त कहीँ जानकारी दिए पुग्छ । कहीँ संसद्लाई जानकारी पनि दिन बाध्य नभएको व्यवस्था छ । कहीँ भने संसद्मा विधेयकसँगै सरकारले पेस गर्छ । कहीँ संसद्मा पछि पेस गरिन्छ र संसद्ले पास गर्छ । कहीँ पेस गरेपछि स्वतः लागु हुन्छ संसद्ले पास गरिरहन पर्दैन । हामीकहाँ भने जम्मा एक पटक लोक सेवा आयोगले विधेयकसँगै प्रत्यायोजित विधायन पनि पेस गरेको देखिन्छ । नत्र ऐनको विधेयक संसद्ले पारित गर्छ । प्रत्यायोजित विधायन सरकारसमेतले आफूखुसी बनाएर बसेको देखिन्छ । यसको अनुगमन संसद्ले पनि राम्रोसँग गरेको पाइँदैन । गर्नुपर्ने संसद्ले हो । अब यो मेलो सुरु गरौँ ।
प्रत्यायोजित व्यवस्थापन किन आवश्यक प¥यो ?
कानुन संसद्ले बनाउने हो । यो उसको अन्तरनिहित अधिकार हो । शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त अनुरूप कानुन निर्माण संसद्ले गर्ने, कानुनको प्रयोग सरकारले गर्ने, संसद्ले बनाएको कानुन सरकारले प्रयोग ठिकसँग गरेको छ कि छैन भनेर जाँच न्यायपालिका वा अदालतले गर्ने । यसलाई कानुनी भाषामा न्यायपालिका, कार्यपालिका, व्यवस्थापिका वा त्रिपालिकातन्त्र भनिन्छ । यी तीन अङ्ग अन्तर्गत विभिन्न निकाय र तह बनेका हुन्छन् । यी तीन निकायले आआफ्ना अधिकारमा आपसमा समन्वय त गर्छन् तर हस्तक्षेप गर्न भने पाउँदैनन् । सबै अङ्ग स्वतन्त्र हुन्छन् । राज्यको शक्ति सन्तुलन गरेर जाने यो पद्धति हो । रोकथाम र सन्तुलनको सिद्धान्त हो यो । यही अनुसार संसद्ले मात्र कानुन बनाउने हो । अरूले बनाउन पाउने होइन । त्यसै कारण संसद्ले देशलाई चाहिने सबै कानुन बनाइदिनुपर्ने हो ।
ऐन बनाउँदा नै ऐनमा सबै आवश्यक कुरा लेखिदिनुपर्ने हो । यो काम गर्न संसद्ले नभ्याउने भयो वा प्राविधिक कुरा अध्ययन गरेर गर्नुपर्ने भयो वा कुनै चिज परिस्थिति अनुरूप बदलिने गरी बनाउन आवश्यक भयो वा संसद्ले तत्काल ज्ञान भएन भने ऐनमा नै यो काम सरकारले वा सम्बन्धित निकायले बनाउन सक्ने गरी अधिकार प्रत्यायोजन गरेको हुन्छ । यो ऐनमा लेखेको कुरा यही ऐनबमोजिम र यसमा तोकिएको वा तोकिएबमोजिम भनेको कुरा नियममा उल्लेख भए अनुसार हुने वा गर्ने भनेर लेखिएको हुन्छ । यही नै प्रत्यायोजित अधिकार हो ।
संसद्ले आफूलाई भएको अधिकार प्रत्यायोजन गरिदिए अनुसार अरूले सो परिधिभित्र बसेर नियम बनाउनुपर्ने हुन्छ । तसर्थ त्यसरी बनाएको कानुन सोही परिधिभित्र छ छैन भनेर अनुगमन गर्नुपर्ने दायित्व पनि संसद्को हो ।
प्रत्यायोजित विधायन कसले बनाउँछ
यो नेपाल सरकार, प्रदेश सरकार, स्थानीय तहसमेतले बनाउँछन् । सङ्घमा संवैधानिक अङ्ग, विभिन्न प्रतिष्ठान, कानुनबमोजिम गठित निकाय, स्वायत्त संस्था र सर्वोच्च अदालतले बनाउँछन् । उनीहरूलाई यो नियम बनाउने अधिकार संसद्ले ऐनबाट नै दिएको हुन्छ । दिएको छैन भने बनाउन पाउँदैनन् । नियम बनाउने अधिकार दिएपछि सो नियममा फेरि अन्य कुरा बनाउन सक्ने गरी अन्य निकाय पदाधिकारीलाई दिन समान्यतः हुँदैन । जस्तो संसद्ले नियम बनाउने अधिकार नेपाल सरकारलाई दिएपछि सरकारले नियम बनाउँदा सचिव वा महानिर्देशक वा मन्त्रीलाई निर्देशिका बनाउने अधिकार दिनु सिद्धान्ततः बेठिक हुन्छ । निर्देशिकामा राख्नु पर्ने कुरा नेपाल सरकारले नियममा नै राख्नु पर्ने हुन्छ । नियम त नेपाल सरकारले आफैँले बनाउने र संशोधन गर्न सक्ने हुँदा त्यति असहज पनि हुँदैन ।
भारतमा दुवै सदनमा प्रत्यायोजित व्यवस्थापन हेर्ने समिति छ । नेपालमा राष्ट्रिय सभामा अलग्गै विशेष समिति छ भने, प्रतिनिधि सभा, प्रदेश सभामा विषयगत समितिले नै हेर्ने व्यवस्था छ । बेलायतमा पनि सम्बन्धित विषयगत समितिले नै हेर्ने व्यवस्था छ । प्रत्यायोजित व्यवस्थापनका केही कुरा पुनः प्रत्यायोजित हुन सक्छ भने धेरै कुरा पुनः प्रत्यायोजित हुन सक्दैन । जसलाई पछि उल्लेख गरिन्छ । प्रत्यायोजत व्यवस्थापनका मूलभूत कुरा बुझ्न आवश्यक छ । अनि मात्र कानुनको परीक्षण गर्न सकिन्छ । यसरी हेर्दा संसद् पूरै समय कानुन बनाउने काममा व्यस्त हुने देखिन्छ । यसो गरिएमा चुनावमा प्रतिस्पर्धा पनि कानुन निर्माणका आधारमा नै हुने प्रचलन बिस्तारै बढ्दै जान्छ । अनि वास्तविक कानुन निर्माता ‘ल मेकर’ हुन सकिन्छ । पद नाम अनुसार काम मिल्न जान्छ ।
विकासे काम राजनीति शून्य भएको र संसद्को अधिकार खास नभएको निरङ्कुश व्यवस्था रहेको अवस्थामा जनता फकाउन कार्यपालिकाको काम पनि म गर्छु भनेर बेठिक प्रचलन बसालिएको अवस्था छ । अल्पमतको सरकार टिकाउन सांसदलाई विकास बजेटले भुलाउन खोजिएको दृष्टान्त भारतमा पनि देख्न सकिन्छ । अब विस्तार त्यस्तो हुँदैन । सङ्घीयताको मर्म अनुरूप चल्नु पर्छ । जनतालाई शासन त कानुनले गर्ने हो । त्यसैले कानुन जनताले नै बनाउने पद्धतिको विकास भएको हो । यसैलाई कानुनी शासन भनिन्छ । विभिन्न कार्यालयमा जनता ठगिने, दुःख पाउने, भ्रष्टाचारको सिकार हुने कानुनका कारण हो । कानुन ठिक बनाउने र सो कानुन लागु भयो भएन हेर्ने काम संसद्को हो । यो काम संसदले नगरिदिएको कारण भ्रष्टाचार बढ्ने, अनावश्यक दुःख पाउने हो । यसैले अबदेखि कार्यपालिका, न्यायपालिका, व्यवस्थापिकाको काम अनुसार सबै अङ्ग चल्नु पर्छ । एउटाको काम अर्कोले गरेर अख्तियारको दुरुपयोग गर्न छाड्नु पर्छ । कानुन निर्माताले कानुन बनाउने, अनुगमन गर्ने कामको विकास गरौँ ।
