कानुन कार्यान्वयनको मापन

आमाले बच्चा जन्माएपछि, बच्चाको रेखदेख गरिनन् भने त्यो बच्चाको भविष्य कस्तो होला ? व्यवस्थापिका संसद्ले कानुन बनाएर त्यसको कार्यान्वयन पक्षको रेखदेख गरेन भने त्यो कानुन उद्देश्यविहीन हुन्छ । यो भनाइ पूर्वसांसद् खिमलाल देवकोटाको हो । राज्यका मुख्य तीन अङ्ग व्यवस्थापिका कानुन निर्माण, कार्यापालिका कानुन कार्यान्वयन र न्यायपालिका कानुनको व्याख्या गर्ने शक्ति सन्तुलन र नियन्त्रणको भूमिकामा हुन्छन् । जनताका माग, आवश्यकता, चाहना र परिवेशको मूल्याङ्कन गरी व्यवस्थापिका संसद्बाट कानुन निर्माण र राष्ट्रपतिबाट प्रामणीकरणपश्चात् कार्यपालिकालाई कार्यान्वयनको जिम्मेवारी हुन्छ । कानुन निर्माण हुन्छन् तर कानुनको कार्यान्वयन पक्षको अनुगमन, मापन र मूल्याङ्कन निकै कम हुन्छ ।

व्यवस्थापिका संसद्ले बनाएका कानुन कार्यपालिकाले विधायिकाको मनसाय र कानुनको मर्म अनुसार कार्यान्वयन गरेका छन् कि छैनन् ? त्यसको मूल्याङ्कन, अनुगमन र परीक्षण गरिएन भने कानुनको अवस्था के हुन्छ ? कानुनको उत्तरविधायिकी परीक्षण अर्थात् कानुनको ‘पोस्ट लेजिस्लेटिभ अडिट’ गरिएन भने कानुनको खास औचित्य के हुन्छ ? जनताको माग, विधायिकी मनसाय र कानुनी शब्दले मात्र कानुनलाई पूर्णता दिन सक्दैन । कानुनको पहिचान, निर्माण र कार्यान्वयनका तिनै चरणको तादाम्यता हुनु जरुरी छ । अझै बढी कार्यान्वयनको प्रभावकारी भूमिका देखिन्छ । त्यसो भए कानुनको कार्यान्वयन मापन मूल्याङ्कन कसरी गर्ने ? किन गर्ने ? गर्नै पर्छ कि पर्दैन ? भन्ने केही प्रतिनिधिमूलक प्रश्न जायज छन् । 

कानुन निर्माणमा सुस्तता

संविधान कार्यान्वयनको चरणमै छ । संविधानले व्यवस्था गरेको शासकीय संरचना, सङ्घीयता र कानुनी पूर्णताका लागि न्यूनतम आवश्यक कानुन निर्माणमा नै ढिलासुस्ती भएको छ । पहिचान भएका कानुन निर्माण र कार्यान्वयनको चरण नै पूरा नगरी हामीले संविधानमा प्रश्न उठाएका छौँ । संविधानको कार्यान्वयन प्रभावकारिताको मूल्याङ्कन नगरी संविधान संशोधन एजेन्डा अगाडि सारिएको छ । संविधान संशोधनको बहस गर्नु पूर्वसंविधानका शब्दमा उल्लिखित मर्म, विधायिकाको मनसाय र जनताको आमअपेक्षाको सम्बोधनका लागि संविधान कति कार्यान्वयनमा आयो आएन समीक्षा अत्यावश्यक छ । कतिपय राम्रा व्यवस्था हुँदाहुँदै पनि प्रभावकारी कार्यान्वयन नहँुदा प्रतिफलमुखी हुन सकेका छैनन् । 

नेपालमा पछिल्लो समय कानुन निर्माणकै ढिलाइले कार्यान्वयन मापन पक्षको सही ढङ्गले सुरुवातसमेत भएको छैन । समयानुकूल अधिकांश कानुन ठिक भए पनि कार्यान्वयन पक्ष फितलो छ । ऐन प्रभावकारी रूपमा कार्यान्वयन नहुँदा ऐनको मुख्य उद्देश्य नै निष्प्रभावी भएका छन् । संविधान कार्यान्वयनका लागि तत्काल बनाउनुपर्ने कानुनको सङ्ख्या १८० वटा छ । संविधान अनुकूल कानुन बनाउने र सङ्घीयता कार्यान्वयन गर्ने दृष्टिमा सङ्घीय संसद्को अघिल्लो कार्यकाल र चालु कार्यकालको अवधि निराशाजनक छ । आधारभूत कानुन नै निर्माण हुन नसकेको यस अवस्थामा कसरी पूर्ण कार्यान्वयनको अपेक्षा गर्न सकिन्छ । राष्ट्रिय सभा अन्तर्गतको विधायन व्यवस्थापन समितिले संविधान कार्यान्वयनका लागि १८० मध्ये पनि ४० वटा कानुन तत्काल बनाउन सङ्घीय सरकारलाई ध्यानाकर्षण गरेको छ । सङ्घीयता कार्यान्वयनका लागि आधारभूत मानिएको सङ्घीय निजामती सेवा ऐन, सङ्घीय शिक्षा, सङ्घीय प्रहरी, जनस्वास्थ्य, कानुनी सहायतालगायतका कानुन छन् । यस्ता विधेयकमा नै विलम्ब गर्नु दुःखदायी छ । 

कानुन मापनको औचित्य

संसदीय अभ्यासको जननी भनिने बेलायतबाट कानुनको गहन रूपमा अध्ययन विश्लेषण गर्ने काम ९० को दशकबाट सुरुवात भएको इतिहासमा  । डब्लुएफडीका सिनियर एडभाइजर रहेका फ्य्राङ्कलिन द भ्रजले संसद्का लागि उत्तरविधायिकी सिद्धान्त प्रतिपादन गरेका हुन् । नेपालमा राष्ट्रिय सभा नियमावली, २०७५ मा पहिलो पटक कानुनको मापनसम्बन्धी नियम १४७ मा विधायन व्यवस्थापन समितिको कार्यक्षेत्र अन्तर्गत ‘ऐन कार्यान्वयन मापन तथा अध्ययन अनुसन्धान’ व्यवस्था छ । प्रतिनिधि सभाले यससम्बन्धी व्यवस्था २०७९ को नियमावलीमा गरेको छ । राष्ट्रिय सभाका विषयगत समितिलाई प्रत्यायोजन ऐनका बारेमा मापन गर्ने अधिकार भए पनि प्रतिनिधि सभाका समितिमा यस किसिमको प्रक्रियागत प्रभावकारी कार्य हुन नसकेको यथार्थ हो । 

संसद् सार्वभौमसत्ता सम्पन्न नागरिकको अधिकार प्रयोग गर्ने संवैधानिक व्यवस्था हो । सरकारको गठन, नीति तथा कार्यक्रमको स्वीकृत, बजेटसहित विधेयकको स्वीकृत, सन्धि सम्झौताको अनुमोदन, सरकारका हरेक कामकारबाहीको निगरानी, नागरिकका दैनिक सरोकारलगायतका विषयको उठान संसद्ले गर्छ  । संसदीय व्यवस्थामा सरकारको जवाफदेहिता संसद् र संसद्को जनताप्रति हुन्छ  । जनतालाई केन्द्रविन्दुमा राखेर कानुन बनाउने कार्यान्वयन सरकारले गरेको छ वा छैन भन्ने निरन्तर अनुगमन र खबरदारी गर्ने काम पनि संसद्ले गर्छ । कानुन तर्जुमा गर्दा लिएको निर्दिष्ट उद्देश्य पूरा भयो कि भएन भनेर जानकारी लिने अधिकार पनि संसद्कै हुन्छ । कानुन कार्यान्वयनमा समग्र पक्षको सामयिक अनुगमन, मूल्याङ्कन र निर्देशन अनिवार्य भएको छ । 

सहकारी ऐनको समीक्षा 

वर्तमान समयमा सबैभन्दा चर्चामा रहेको विषय सहकारी हो । तीनखम्बे अर्थतन्त्रमध्ये एक महत्वपूर्ण मेरुदण्ड सहकारी पनि हो । सहकारी ऐन, २०७४ प्रमाणित भई कार्यान्वयनको वर्तमान समयमा सहकारी क्षेत्रमा के कस्ता समस्या देखिए । ऐनका के कस्ता प्रावधानमा सुधार गर्न आवश्यक छ । ऐनको कार्यान्वयनको अवस्था कस्तो छ ? सहकारी नियमन, सञ्चालन र व्यवस्थापनमा के कस्ता समस्याका कारण अहिलेको अवस्था सिर्जना भयो । यस क्षेत्रको सकारात्मक र नकारात्मक पक्ष के हुन् । ऐनका के के कुरा सुधार गर्नु पर्छ भन्ने अध्ययनको उद्देश्य थियो । बेला बेलामा कानुन कार्यान्वयनको अनुगमन, मूल्याङ्कन र उपचार गर्न नसक्दा अहिले समग्र देशको अर्थतन्त्रलाई नै धक्का दिएको छ । राजनीतिक, सामाजिक, आर्थिक पक्षमा नै प्रत्यक्ष/परोक्ष रूपमा प्रभाव देखिएका छन् । 

संसद्मा सहकारीको बचत अपचलन प्रकरणको छानबिन गर्न, समस्या पहिचान र समाधानका निमित्त संसदीय विषेश समिति बन्यो । समितिको प्रतिवेदनका आधारमा परेका उजुरीमा अहिले छानबिन र अनुसन्धान जारी छ । पछिल्लो दशकमा सहकारी ठगीसम्बन्धी कसुरमा २५८ उजुरी, ६६९ जना पक्राउ र एक हजार ५४० जना फरारमा छन् । खर्बौंको रकम अपचलन भएको विभिन्न तथ्याङ्कमा छन् । निर्णय हुन्छन्, कानुन बन्छन् तर त्यी निर्णय कति कार्यान्वयन हुन्छन् भन्ने कुनै अनुगमन र मूल्याङ्कन सही समयमा हुँदैनन् । कानुन निर्माणपश्चात् यसको कार्यान्वयनको अवस्था, प्रभावकारिता र व्यावहारिकता मापन गर्ने प्रक्रिया, यसले कानुनको सुधार र कार्यान्वयनमा सहयोग अवश्य पुग्छ । कानुनका व्यवस्था, कार्यान्वयनको समस्या र अनुगमनको अभावले व्याप्त रहेको विकराल समस्या समाधानमा ऐनको मापन परीक्षण गरी उपयुक्त संशोधन अनिवार्य छ । 

संसद्का विषयगत समितिमा कतिपय कानुन कार्यान्वयनको मापन परीक्षण सुरुवात भएका छन् । नेपालमा उत्तरविधायिकी परीक्षणको सुरुवात हुनु आफैँमा सकारात्मक विषय हो । नेसनल लेजिस्लेटिभ एकेडेमीको विज्ञ समूहको सहकार्यमा सहकारी ऐन, २०७४ को कार्यान्वयन मापन तथा उत्तरविधायिकी परीक्षणको प्रारम्भिक प्रतिवेदन तयार भएको छ । कृषि, सहकारी तथा प्राकृतिक स्रोत समितिमा प्रतिवेदन प्रस्तुत भएपछि छलफल प्रारम्भ भएको छ । निकै प्रभावकारी र अत्यावश्यक विषय कानुन कार्यान्वयन मापन परीक्षणले पहिचान गरेका समस्या र सम्भावित समाधानसहितको प्रतिवेदन समितिले ग्रहण गरेको छ । प्रतिवेदनको निष्कर्ष र सुझावमार्फत समितिलाई थप मार्गनिर्देश हुने अपेक्षा छ ।

कानुन मापनको प्रभावकारिता

संसद्ले कानुन बनाइसकेपश्चात् उक्त कानुन कार्यान्वयनको चरणमा के कस्ता समस्या आए । त्यसमा कस्ता सुधार आवश्यक छ । यस्ता कानुनप्रति आमनागरिकको के कस्तो प्रतिक्रिया छन् । कार्यान्वयनमा रहेका कानुनको अवस्था, सो कानुनप्रति आमनागरिकको चासो तथा कानुनबारे लक्षित वर्गमा जानकारी पुगे नपुगेको सम्बन्धमा अध्ययन केन्द्रित हुनु पर्छ । सो कानुनबाट नागरिकमा सकारात्मक वा नकारात्मक के कस्तो असर परेको छ भन्नेबारे समीक्षा र विश्लेषण गर्ने, कानुनको प्रभावकारिता कस्तो छ भनेर मापन गर्नुपर्ने उपयुक्त समयमा छौँ । कतिपय ऐन जारी भएपछि समयमा नियामावली र ऐनले तोकेका व्यवस्थालाई लागु नगरेका कारण पनि ऐन पूर्ण रूपमा प्रभावकारी हुन सकेका छैनन् । नियमावलीमा स्पष्ट व्यवस्था नभएकाले कानुन कार्यान्वयनको अवस्था अध्ययन गरिएको छैन ।

पछिल्लो समय बनेका कतिपय कानुन उत्कृष्ट र सामयिक छन् । ती कानुन प्रभावकारी रूपमा कार्यान्वयनमा छैनन् । विज्ञहरूले कानुन बने पनि कानुनबारे सर्वसाधारणलाई जानकारी नभएको, लक्षित वर्ग लाभान्वित हुन नसकेको तथा कतिपय कानुन पाँच वर्षसम्म पनि कार्यान्वयनमा नै नआएको भन्दै कानुन कार्यान्वयनको अवस्था अध्ययन गरी आवश्यक सुधार गर्नुपर्ने आवश्यकता देखाएका छन् । सङ्घीय संसद्मा दर्ता भएका कैयौँ विधेयकमा यो विषयले अझै पनि प्रवेश पाएको छैन । जुन उद्देश्यका लागि कानुन बनाइन्छ, त्यो उद्देश्य पूरा भयो कि भएन भनेर संसद् र सरकार आफैँले पनि मापन, अनुगमन र मूल्याङ्कन अनिवार्य नै हो । त्यो निगरानी निकै कम भएको सत्य हो । संशोधनको चरणमा रहेका नयाँ विधेयकमा यो व्यवस्था राख्नु उपयुक्त पनि छ । 

संसद्को मूल जिम्मेवारी नै कानुन तर्जुमा भएपछि पनि कानुनको रेखदेख र प्रभावकारिता अनुगमन गर्नु हो । कानुनको औचित्य, आवश्यकता र प्रभावकारिताका सन्दर्भमा बुझ्नु जनताको प्रतिनिधिमूलक अङ्ग संसद्कै भूमिका बढी हुन्छ । सरकार आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्दा आफू अनुकूल हुने कानुन ल्याउनु त्यो स्वाभाविक हो ।