डा. अर्जुनकुमार खड्का
डा. अर्जुनकुमार खड्का
कानुन निर्माणमा जनसहभागिता भनेको समस्या समाधान वा निर्णय गर्ने प्रक्रियामा व्यक्तिको संलग्नता हो । जुन कानुनले उनीहरूलाई प्रभावित पार्न सक्छ । साथै व्यक्तिले सोच्ने, निर्णय गर्ने र उनीहरूको जीवनलाई असर गर्ने सेवाको विकास र सञ्चालनमा सक्रिय भूमिका खेल्ने प्रजातान्त्रिक प्रक्रिया पनि हो । मुख्यतः स्थानीय सरकारका लागि कानुन निर्माण प्रक्रियामा जनसहभागिता महत्वपूर्ण छ । किनभने त्यस्ता सहभागीसँग अनुभव, क्षमता तथा विधि र प्रक्रिया एवं गुणस्तर सुधार गर्न सक्ने क्षमता रहन्छ । कानुन निर्माणको सन्दर्भमा लोकतन्त्रका विभिन्न रूप, संरचना र संस्थासँग व्यक्तिको संलग्नता रहनुपर्ने कार्यमा जोड दिइएको पाइन्छ । साथै कुनै पनि निर्णयबाट प्रभावित हुनेलाई निर्णयमा संलग्न हुने अधिकार रहन्छ भन्ने मान्यता राख्छ । यसैले कानुन निर्माण प्रक्रियामा जनसहभागिताको अग्रस्थान छ । जुन कुरालाई धेरै मुलुकले अङ्गीकार गरेको अवस्था छ । जस्तै, भारत सरकारले जनसहभागिताको संलग्नता बढाउन प्रस्तावित विधेयकमा परामर्श गर्न सरोकारवालालाई आमन्त्रित गर्ने गरेको पाइन्छ । साथै भारतमा नै सूचनाको अधिकार विधेयक (अहिले ऐन) र जनलोकपाल विधेयक नागरिक समाजका समूहले मसौदा बनाएका थिए ।
यसै गरी ‘डक्टर फर लाइफ’ सम्बन्धी मुद्दामा दक्षिण अफ्रिकाको संवैधानिक अदालतले कानुन निर्माण गर्दा जनसहभागिता गराउनुपर्नेमा आदेशसमेत गरेको थियो । यसैले विभिन्न मुलुकमा जनसहभागिता एक अभिन्न अङ्गका रूपमा स्थापित हुँदै आएको देखिन्छ । यसको अर्थ यो होइन कि कानुन निर्माणको सन्दर्भमा संसद्का सदस्यको भूमिकालाई जनसहभागिताले प्रतिस्थापन गर्दै जानु चाहिँ होइन । किनकि कानुन निर्माणको एकलौटी अधिकार संसद्का सदस्यको हो, अरू सरोकारवालाको सहभागिताले सहज बनाउने मात्रै हो ।
बढ्दो जनसहभागिताले कानुनको सम्भावित प्रभावबारे गहिरो अन्तर्दृष्टि प्रदान गर्छ । थप प्रभावकारिताका लागि योगदान पु¥याउँछ । यसै गरी कानुन निर्माण प्रक्रियामा जनसहभागिताले संसद्मा विश्वास बढाउन मद्दत गर्छ । साथै संसद् र लोकतान्त्रिक प्रणालीका सदस्यले समाजमा विधिको शासनलाई बलियो बनाउन झन् सहयोग गर्छ । जनसहभागिताले सामान्य वा विशेष कार्यलाई लक्षित गरी अभ्यास गर्न सक्छ । जसले कानुनबाट प्रभावित विशिष्ट सामाजिक समूह र सर्वसाधारणलाई कानुन निर्माणमा भाग लिने समान अवसर प्रदान पनि गर्छ ।
नेपाल एकीकरण हुनुअघि किराँत तथा लिच्छवि शासनकालमा जीवनका प्रायः क्षेत्रमा जनसहभागिता कायम रहेको थियो । जुन कार्य अहिलेसम्म पनि कायमै छ । उदाहरणका लागि नागरिक तथा सार्वजनिक कार्यको प्रवर्धनका लागि सडक, सत्तल, धारा, पोखरी, नहर वृक्षरोपणलगायत धार्मिक सेवा जस्तै, मन्दिर निर्माण धर्मगुरुबाट अनुष्ठान गर्ने आदि कार्यलाई लिन सकिन्छ । यसै गरी सामाजिक, सांस्कृतिक कार्यको प्रवर्धन गर्ने जस्तै, विवाह समारोहका लागि जन्ती, मृत्युसंस्कारका लागि मलामी, गुठी जस्ता कार्य जनसहभागिताबाटै हुँदै आएको छ । विगतमा स्थानीयस्तरमा पञ्चभलादमीको उपस्थितिलाई कतिपय अवस्थामा अनिवार्य गरिएको थियो ।
विसं १८९१ तिर हुम्लामा जनसहभागितामा नहरको निर्माण गरिएको कुरा उल्लेख भएको पाइन्छ । यसै गरी विभिन्न स्थानमा बरपिपलको वृक्षरोपण गरी बटुवा बस्नका लागि चौताराको निर्माण गर्ने कार्य अहिले पनि नेपालको विभिन्न भागमा जनसहभागिताबाटै हुँदै आएको छ । यसबाट के कुरा स्पष्ट हुन्छ भने नेपालमा जनसहभागिताबाट विगतदेखि अहिलेसम्म धेरै राम्रा काम भएको कुरालाई सबैले स्वीकार गर्नु पर्छ । कानुन निर्माणको सन्दर्भमा जनसहभागिताको संलग्नता रहेको कुरालाई कुनै पनि दस्ताबेजले स्पष्टका साथ उल्लेख गरेको अवस्था देखिँदैन ।
प्रतिनिधि सभा नियमावली, २०७९ को नियम १०७, १०८ तथा १०९ मा विधेयक सभामा प्रस्तुत भएपछि जनताको प्रतिक्रिया प्राप्त गर्नका निमित्त प्रचार गर्न पठाउन सक्ने व्यवस्थाको सन्दर्भमा उल्लेख भएको छ । प्रकृतिको व्यवस्था राष्ट्रिय सभा नियमावली, २०७५ को नियम १०१, १०२, १०३ र १०४ ले पनि गरेको छ । सङ्घीय संसद्को स्थापनाकालदेखि यसको प्रयोग भएको अवस्था छैन । जनसहभागिता गर्ने कार्यको सम्बन्धमा सम्बन्धित समितिले सम्बन्धित सरोकारवालालाई छलफलका लागि सहभागी गराउने प्रचलन छ । यस्तो कार्य कानुनी नभई व्यवहारमा बस्दै आएको हो । तथापि विगतमा कतिपय विधेयकमा सङ्घीय संसद्का कतिपय समितिले सम्बन्धित सरोकारवालालाई सहभागी गराउने गरेको पाइन्छ । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४; उपभोक्ता संरक्षण ऐन, २०७५; बालबालिका ऐन, २०७५; राष्ट्रिय खेलकुद विकास ऐन, २०७७; सङ्घ, प्रदेश तथा स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ लाई लिन सकिन्छ ।
जनसहभागिता लबिङ गर्दै हिँड्ने र संसद् सदस्यसँगको विगतको सहकार्यमा बढी निर्भर छ । यसर्थ यी प्रक्रियामा प्रत्यक्ष प्रभाव पर्न सक्ने जनता कसरी सहभागी हुन सक्छन् भनेर देखाउन आवश्यक छ । यसले तल्लो तह र सीमान्तकृत व्यक्तिलाई कानुन निर्माणका सम्बन्धमा व्यापक सहभागी हुने अवसर दिनुपर्ने आवश्यकता छ ।
कानुन निर्माण प्रक्रियालाई सर्प र सिँढी (स्नेक एन्ड ल्याडर) सँग सम्बन्धित एकप्रकारको खेलसँग प्रसिद्ध फ्रान्सेली कानुनका मसौदाकार हेलेन जेन्थिकीले तुलना गरेको पाइन्छ । यस खेलमा सर्पको मुखमा पर्ने गरी खेलाडी आफैँले सानो बट्टाबाट हल्लाएर निकालेको अङ्क आयो भनी सर्पको पुछारमा गएर बस्नु पर्छ । सर्पको मुखभन्दाअघि वा पछि पर्ने अङ्क निकाल्न सकेमा खेल उपलब्धिमूलक नै रहन्छ । सोही अनुरूप नै कुनै पनि विधेयक संसद्बाट फिर्ता भएमा वा समयमा नै पारित नभएमा त्यस्ता विधेयक शून्यको स्थितिमा पुग्छ । विधेयक फिर्ता भएन र समयमा नै पारित भयो भने संसद्मा विधेयक प्रस्तुत हुनुलाई पनि उपलब्धि मानिन्छ । उदाहरणका लागि नेपाल सरकारले २०७५ सालमा गुठी विधेयक सङ्घीय संसद्मा प्रस्तुत गरेको थियो । उक्त विधेयक सरकारले फिर्ता लिनुपर्ने अवस्था आयो । तत्पश्चात् सो विधेयक अहिलेसम्म पुनः सङ्घीय संसद्मा प्रस्तुत गरिएको छैन । उक्त विधेयकका हालको अवस्थामा शून्य छ । साथै २०७४ सालमा निर्वाचनपछि गठन भएको प्रतिनिधि सभाको कार्यकाल पूरा भएपछि धेरै विधेयक शून्यताको स्थितिमा पुगे ।
कानुन बनाउने एक मात्र अधिकार व्यवस्थापिकाको हो । कानुन बनाउँदा व्यवस्थापिकाले विभिन्न चरणलाई अवलम्बन गर्ने गरेको पाइन्छ । सामान्यतः नेपालमा तीन चरणको अवलम्बन गरिँदै आएको पाइन्छ । पहिलो, प्रस्तावित विधेयक संसद्मा पेस हुनुअघिको पूर्वविधायिका चरण । दोस्रो, संसद्मा विधेयक पेस भएको समयदेखि उक्त विधेयक पारित हुने अवस्थासम्मको अवधि विधायिकी चरण र तेस्रो, विधेयक पारित भई कानुन निर्माण भएपछि उक्त कानुन प्रारम्भ भई सोको कार्यान्वयन हुँदा कतिपय विषयमा व्यवहार र कानुनमा सामञ्जस्यता नहुने अवस्था एकातर्फ रहन्छ भने अर्कातर्फ कतिपय विषयमा परिमार्जन गर्नुपर्ने हुन्छ । त्यस्तो कार्यलाई उत्तरविधायिकी चरण भन्ने गरिन्छ ।
कानुन निर्माणको चरण गतिशील रूपमा चलिरहने कार्य भएकाले यी तिनै चरणमा जनसहभागिता रहनुपर्ने मान्यता लोकतान्त्रिक राज्य व्यवस्थामा रहँदै आएको छ । नेपालको सन्दर्भलाई लिने हो भने विधायिकी चरण अर्थात् संसदीय चरणमा यदाकदा जनसहभागितालाई समावेश गर्ने गरेको भए पनि पनि अन्य चरणमा जनसहभागितालाई समावेश गरिएको पाइँदैन । यसैले कानुन एकातिर र व्यवहार अर्कोतर्फ हुने गरेको छ । जसका कारण कानुन निर्माण भएपछि कार्यान्वयनको समयमा धेरै वाधा विरोध हुने गर्छ ।
नेपालको संविधानको प्रस्तावनामा वर्गीय, जातीय, क्षेत्रीय, भाषिक, धार्मिक, लैङ्गिक विभेद र सबै प्रकारका जातीय छुवाछूत अन्त्य गरी आर्थिक समानता, समृद्धि र सामाजिक न्याय सुनिश्चित गर्न समानुपातिक समावेशी र सहभागितामूलक सिद्धान्तका आधारमा समतामूलक समाजको निर्माण गर्ने सङ्कल्प गरिएको छ । यसै गरी सोही संविधानको धारा ५१ को खण्ड (ञ) अन्तर्गत रहेको राज्यका नीतिमा पनि राष्ट्रिय आवश्यकता र प्राथमिकताका क्षेत्रमा सामुदायिक तथा राष्ट्रिय वा अन्तर्राष्ट्रिय गैरसरकारी सङ्घ संस्थालाई संलग्न गराउने भन्ने व्यवस्था छ । यसैले संवैधानिक व्यवस्थाले पनि जनसहभागिताका विषयमा उल्लेखनीय व्यवस्था गरे पनि त्यस्तो कार्यलाई व्यवहारमा ल्याउन सकिएको छैन । जुन कानुन निर्माणको दृष्टिकोणबाट सुखद मानिन्छ ।
तथापि २०८० सालमा नेपाल सरकारले राष्ट्रिय सभामा कानुनसम्बन्धी विधेयक पेस गरेको छ । विधेयकले मुख्यतः पूर्वविधायिकी चरणमा जनसहभागितालाई वैधानिकीकरणमा केन्द्रित गरेको छ । विधेयकले मसौदा, प्रकाशन र प्रत्यायोजित कानुनमा एकरूपता कायम राख्ने प्रयास गरेको छ । त्यसै गरी सम्बन्धित मन्त्रालयको तर्जुमाको चरणमा जनसहभागिता आवश्यक हुनुपर्नेमा जोड दिएको छ । यो विधेयक हाल प्रतिनिधि सभा, कानुन, न्याय तथा मानव अधिकार समितिमा छ, यो विधेयक पारित भएपछि प्राथमिक कानुनको मस्यौदाको चरणमा जनतालाई प्रत्यक्ष संलग्न गराउने ठुलो अवसर हुने छ । जुन कार्यलाई कानुन निर्माणको सन्दर्भमा कोसेढुङ्गाका रूपमा लिइन्छ ।
कानुन बनाउने एक मात्र अधिकार व्यवस्थापिकाको रहेको कुरालाई संविधानले स्पष्ट पारेको छ । नेपालमा यससम्बन्धी अधिकार नेपालको संविधानले तीन तहमा विभाजन गरिएको छ । ती तीन तह हुन्, सङ्घीय व्यवस्थापिका, प्रदेश व्यवस्थापिका (सभा) र स्थानीय व्यवस्थापिका (स्थानीय तह) । हुन त व्यवस्थापिकाले ऐनबमोजिम प्रत्यायोजित गरेको अधिकारको सीमाभित्र रही अन्य आवश्यक प्रक्रियागत नियमावली, कार्यविधि तथा निर्देशिका अर्थात् कानुन बनाउने कार्य सरकार एवं कानुनबाट स्थापित निकायले गर्दछन् । यसरी तिनै तहका कानुन निर्माण प्रक्रियाका जनसहभागिता बढाउनुपर्ने खाँचो छ । जसले गर्दा कानुन कार्यान्वयनमा सहजता ल्याउने सक्ने गुण रहन्छ । साथै कानुन समाजको खाँचो र जनचाहना अनुरूप निर्माण हुने हो । कानुन निर्माणमा नै जनसहभागिता रहने हुँदा कानुनको अज्ञानता नरहने र कानुनी शिक्षाको समेत प्रवर्धन हुन सक्छ ।
जनसहभागिता भन्नाले कानुन निर्माणलगायत विकास नीति, आयोजना र कार्यक्रमको डिजाइन, मूल्याङ्कन तथा कार्यान्वयन गर्न विभिन्न संयन्त्रमार्फत सरकार र नागरिक समाजबिचको अन्तर्क्रियालाई जनाउँछ । यसर्थ भविष्यमा कानुन निर्माणको प्रक्रियामा पहुँचका लागि सहज तरिका उपलब्ध गराएर जनतालाई व्यापक सहभागी हुने थप अवसर दिन आवश्यकता छ ।
