रामनारायण विडारी
रामनारायण विडारी
अहिले संसारमा संसद्को प्रभावकारिता जति बढ्छ उति लोकतन्त्र सबल हुन्छ भन्ने मान्यता बढ्दो छ । उदाहरण बेलायत, अस्ट्रेलिया र न्युजिल्यान्ड हो । हाल फिनल्यान्डले संसारमै सुशासनको सन्देश दियो । बेलायतमा १९४६ मा नै ‘स्टाट्युटोरी इन्टु«मेन्ट एक्ट’ जारी गरेर अधीनस्थ विधायनलाई नियन्त्रण गर्ने काम गरियो । भारतमा भने अलि लचिलो छ । त्यहाँ सर्वोच्च अदालतले एउटा ऐनका बारेमा मुद्दा परेपछि अनिवार्य संसद्समक्ष प्रत्यायोजित विधायन पेस गर्न निर्देशन दियो । भारतमा दुवै सदनमा प्रत्यायोजित व्यवस्थापन हेर्ने समिति छ । नेपालमा संसद्लाई नै थाहा हुँदैन कि मूल ऐन अन्तर्गत कति कानुन बनेको छ । यो हेर्न र नियमन गर्न नेपालमा राष्ट्रिय सभामा अलग्गै विशेष समिति छ भने प्रतिनिधि सभा र प्रदेश सभामा विषयगत समितिले नै हेर्ने व्यवस्था छ । बेलायतमा पनि सम्बन्धित विषयगत समितिले नै हेर्ने व्यवस्था छ । प्रत्यायोजित व्यवस्थापनका केही कुरा पुनः प्रत्यायोजित हुन सक्छ भने कैयौँ कुरा पुनः प्रत्यायोजित हुन सक्दैन । जसलाई पछि उल्लेख गरिन्छ ।
प्रत्यायोजित व्यवस्थापनका मूलभूत कुरा बुझ्न आवश्यक छ अनि मात्र कानुनको परीक्षण गर्न सकिन्छ । यसरी हेर्दा संसद्ले पूरै समय कानुन बनाउने काममा व्यस्त हुनु पर्छ । यसो गरिएमा चुनावमा प्रतिस्पर्धा पनि कानुन निर्माणका आधारमा नै हुने प्रचलन बिस्तारै बढ्दै जान्छ । अनि वास्तविक कानुन निर्माता ‘ल मेकर’ हुन सकिन्छ । पद नाम अनुसार काम मिल्न जान्छ । विभिन्न कार्यालयमा जनता ठगिने, दुःख पाउने, भ्रष्टाचारको सिकार हुने कानुनका कारण हो । कानुन ठिक बनाउने र सो कानुन लागु भयो भएन हेर्ने काम संसद्को हो । यो काम संसद्ले नगरिदिएका कारण भ्रष्टाचार बढ्ने र नागरिकले अनावश्यक दुःख पाउँछ । यसलाई प्रत्यायोजित व्यवस्थापनलाई नियन्त्रण र नियमन संसद्ले गर्नु पर्छ ।
प्रत्यायोजित व्यवस्थापन भनेको के हो ?
संसद्ले पारित गरेको ऐन अन्तर्गत सो ऐन कार्यान्वयन गर्न आवश्यक पर्ने नियम, विनियम, कार्यविधि, निर्देशिका, मापदण्ड, कानुनबमोजिमका आदेश विभिन्न निकायद्वारा बनाइन्छ । यी सबै कानुन नै हुन् । संविधानदेखि आदेशसम्मका सबैको संयुक्त नाम कानुन हो । कानुनमध्ये मूल कानुन संविधानलाई भनिन्छ । जो सिङ्गो राज्यले विभिन्न तरिकाबाट जारी गर्छ । यो जारी गर्ने तरिका विभिन्न मुलुकमा विभिन्नथरी छन् । नेपालको संविधान भने संविधान सभाले २०७२ मा जारी गरेको हो । यो नेपालको मूल कानुन हो । यसै गरी संसद्ले ऐन बनाउँछ । यसलाई पनि राज्यद्वारा बनाएको कानुन ‘स्टाट्युटोरी ल’ भन्ने गरिन्छ । सो ऐन अन्तर्गत पनि कानुन बन्छन् । ती कानुन नेपाल सरकार, प्रदेश सरकारका अतिरिक्त ऐनबमोजिम गठित निकाय, संवैधानिक अङ्ग, न्यायपालिकाले समेत बनाउँछन् । यसरी संसद्बाहेकले
बनाउने कानुन नै प्रत्यायोजित व्यवस्थापन हो । यस प्रसङ्ग र अवस्थामा व्यवस्थापन भनेको ‘म्यानेजमेट’ भनेको हैन । लेजिस्लेसन भनेको हो । सामान्यतः कानुन बनाउने काम संसद्को हो । संसद्ले अधिकार दिएर मात्र प्रत्यायोजित विधायन बन्न सक्छ ।
यसलाई अर्को शब्दमा प्रत्यायोजित विधायन पनि भन्न सकिन्छ । यो कानुनलाई विधिशास्त्रमा सहायक कानुन पनि भनिन्छ । अझ यसलाई ‘सेकेन्डरी लेजिस्लेसन’ दोस्रो व्यवस्थापन वा अधीनस्थ विधायन पनि भनिन्छ । यही सहायक कानुनलाई प्रत्यायोजित व्यवस्थापन भनिएको हो । यसको नाम किन प्रत्यायोजित व्यवस्थापन भनिएको भन्ने कुरा शब्दार्थबाटै बुझ्न सकिन्छ । संसद्ले अधिकार प्रत्यायोजित गरेर संसद्बाहेक अरूले कानुन बनाएको हँुदा यसलाई प्रत्यायोजित भनेको हो । व्यवस्थापन भनेको कानुन भनेको हो । कानुन बनाउने भनेको हो । यसलाई अङ्ग्रेजीमा ‘डेलिगेटेड लेसिस्लेसन’ भनिन्छ । यो प्रचलन विश्वको प्राय सबै मुलुकमा छ तर कहीँ धेरै प्रत्यायोजित हुन्छन् त कहीँ थोरै । कहीँ प्रत्यायोजित व्यवस्थापन पनि संसद्बाट अनुमति लिनु पर्ने व्यवस्था छ त कहीँ जानकारी दिए पुग्छ । कहीँ संसद्लाई जानकारी पनि दिन बाध्य नभएको व्यवस्था छ । कहीँ भने संसद्मा विधेयकसँगै सरकारले पेस गर्छ । कहीँ संसद्मा पछि पेस गरिन्छ र संसद्ले पास गर्छ । कहीँ पेस गरेपछि स्वतः लागु हुन्छ, संसद्ले पास गरिरहन पर्दैन । हामीकहाँ भने जम्मा एक पटक लोक सेवा आयोगले विधेयकसँगै प्रत्यायोजित विधायन पनि पेश गरेको देखिन्छ । नत्र ऐनको विधेयक संसद्ले पारित गर्छ । प्रत्यायोजित विधायन आफूखुसी बनाएर बसेको देखिन्छ । यसको अनुगमन संसद्ले पनि राम्रोसँग गरेको पाइँदैन ।
बेलायतलगायत कमनवेल्थ मुलुकमा प्रत्यायोजित विधायनलाई ‘सबअर्डिनेट अर सब्सिडरी लेजिस्लेसन’ भन्ने गरिन्छ । अमेरिकामा यसलाई ‘एडमिनिस्ट्रेटिभ रेगुलेसन’ र अन्य फ्रान्सलागायतका मुलुकमा इम्प्लिमेन्टिङ डिक्रिज’ भनेर प्रत्यायोजित विधायन बनाउने गरिएको पाइन्छ । यसको सुरुवात भने बेलायतको हेनरी आठौँ वादशाहको पालाबाट सन् १५३९ मा सुरु भएको छ । बेलायतमा संसद् र महाराजबिच धेरै पटक युद्ध भई शक्ति यता र उता हुँदा अन्त्यमा संसद्मा अधिकार आएपछि संसद्ले राजालाई प्रत्यायोजित विधायनको अधिकार दिएको र त्यसको राजाले दुरुपयोग गरेबाट यसका सिद्धान्त विकास भएका मानिन्छ । त्यस अघि संसद्ले मात्र कानुन बनाउने गरिएको थियो, जबदेखि संसद्को सुरुवात भयो । प्रत्यायोजित विधायन मनलाग्दी, ऐनबिना, अप्रासाङ्गिक ऐन देखाएर र सिद्धान्त मिचेर बन्नुमा कोको दोषी छन् ? यो प्रश्नको उत्तर सजिलो छ । संसद्, सरकार र सरकारका पदाधिकारी दोषी हुन् ।
संसद्ले विधेयकमा छलफल गर्दा प्रत्यायोजित विधायन बनाउन कुन कुन दफामा उल्लेख गरिएको छ हेरेर त्यो आवश्यक छ छैन ? सरकारसँग स्पष्टीकरण माग गर्नुपर्नेमा बरु यो तोकिएबमोजिम गरौँ न, यसबारे धेरै छलफल नगरौँ भन्ने आवाज सुनिन्छ । यस्तो भन्नुको पछाडि सांसद विकासेकर्मीको रूपमा आफूलाई चिनाउन लालयित भएर कानुन बनाउने काममा उदासीन देखिनु हो । प्रत्यायोजित व्यवस्थापनको कुरा ऐनमा कति, किन र कहाँ राख्ने गरेर विधेयक ल्याएको छ ? त्यो अध्ययन, छलफल गर्नु सांसदको मुख्य काम हो । यसै गरी विधेयक प्रमाणीकरण भएपछि प्रत्यायोजित विधायन बनाए कि बनाएनन्, बनाएको भए कति बनाए ? कसरी बनाए भनेर खोजी गर्नु पनि सांसदको काम हो । हरेक कार्यालयमा कानुनबमोजिम काम हुन्छ तर त्यो कानुन कस्तो छ भनेर संसद्ले हेर्ने चलन छैन । जसको कारण जनताले सरकारी काममा सधैँ झन्झट, दुःख र अनावश्यक खर्च गर्न बाध्य भएका छन् ।
तसर्थ सांसदले ठिक कानुन, ठिक समयमा ठिक तरिकाले बनाउनु उसको प्रथम कर्तव्य हो । यही कर्तव्य पूरा नगरिदिएको कारण भ्रष्टाचार मौलाएको छ । सरकार बदनाम भएको छ । जनताले दुःख पाएका छन् । सरकारी कार्यालयमा समयमा काम हुन सकेको छैन । तसर्थ संसद् कानुन बनाउन सक्रिय हुनुका विकल्प छैन । विकासका कार्य कार्यपालिकाले संसद्ले बनाइदिएको बजेट, कानुन र सरकारका माध्यमबाट गर्ने हो ।
सरकारले इमानपूर्वक प्रत्यायोजित व्यवस्थापनको कार्य गर्नु पर्छ । संसद्ले दिएको अधिकार दुरुपयोग गर्न हँुदैन । प्रत्यायोजित विधायनको सामान्य सिद्धान्त मिच्नु हुँदैन । यसै गरी न्यायपालिकाले पनि प्रत्यायोजित विधायनका बारेमा न्यायिक जाँच गर्न र सच्याउन वा बदर गर्न सक्ने हुँदा त्यता ध्यान दिन जरुरी छ । नागरिक समाजले पनि प्रत्यायोजित विधायनका बारेमा ध्यान दिन जरुरी छ । विभिन्न सङ्घ संस्थामा यसको मुख्य भूमिका हुन जरुरी छ । जस्तो बार एसोसिएसन, उद्योग वाणीज्य सङ्घ, विभिन्न पेसागत संस्था हुन् । विशेष काम मुख्य काम भने संसद्कै हो । संसद्ले प्रत्यायोजित विधायन परीक्षण गरी सरकारलाई सच्याउन वा सो बेठिक देखिएमा बदर गर्ने निर्देशन दिन सक्ने व्यवस्था छ । यस्तो निर्देशन सरकारले मान्नु पर्ने संसदीय सिद्धान्त हो । अहिले भ्रष्टाचारसम्बन्धी विधेयकमा छलफल चलेको बेलामा सहायक कानुन बनाएर गर्ने भ्रष्टाचारलाई पनि यो ऐनमा समावेश गर्नु उपयुक्त हुन्छ । नीतिगत निर्णयको नाममा यो प्रत्यायोजित विधायन बनाएर निर्णय गरी भ्रष्टाचार गर्ने प्रचलन व्यापक देखिन्छ । नियमन गरौँ । कानुनमा संलग्न गरौँ ।
