अध्यादेशको अभ्यास

सरकारको सिफारिसमा पछिल्लो समय राष्ट्रपतिबाट जारी भएका अध्यादेशका बारेमा विभिन्न कोणबाट टीकाटिप्पणी भएका छन् । विपक्षी सात दलले पत्रकार सम्मेलन नै गरेर सरकारले संसद् छलेर अध्यादेशमार्फत जनतामा निरङ्कुश शासन लाद्न खोजेको आरोप पनि लगाएका छन् । आमजनतामा समर्थन र विरोधका विभाजित अभिव्यक्ति सुनिन्छन् । वास्तवमा सरकारले संसद् अधिवेशन आह्वान नगरेर अध्यादेश जारी गर्नु पर्ने बाध्यता के हो ? किन संसदीय प्रक्रियालाई मिचेर अध्यादेशबाट सरकारले शासन गर्न खोजेको हो ? अध्यादेश जारी गर्दा सरकारको कस्तो नियत देखिन्छ ? के अध्यादेश जारी गर्नै नहुने हो ? के अध्यादेशमा गलत मनसाय नै छ ? अध्यादेशका बारेमा उब्जिएका यी उल्लिखित प्रतिनिधिमूलक प्रश्नहरू हुन् । त्यसो भए अध्यादेशको औचित्यमाथि केही विश्लेषण गरौँ । 

संसद् अधिवेशन सुचारु नभएका बेलामा विशेष परिस्थिति र समयमै निर्णय गरी कार्यसम्पादन गर्न, संसद् बैठक बोलाउन समय लाग्ने अवस्था साथै संसदले अनुमोदन गर्ने कानुन नबनेको वा ढिला भएको अवस्थामा तत्काल समाधान दिन अध्यादेशको जारी  गरिन्छ । संविधानको मर्म अनुसार कानुनी र सामाजिक रूपमा अध्यादेशले जनजीवनमा पार्ने प्रभावबारे पर्याप्त जानकारी नपुग्दा भ्रम सिर्जना भएका हुन्छन् । अध्यादेश जारी गर्ने प्रक्रिया पारदर्शी नभएमा जनतामा यसको औचित्यबारे प्रश्न उठ्न सक्छ । कहिलेकाहीँ राष्ट्रिय आवश्यकतालाई भन्दा राजनीतिक स्वार्थ र फाइदाका लागि अध्यादेश ल्याइएको देखिन्छ । समय र उद्देश्यप्रतिको शङ्काले कार्यपालिका र व्यवस्थापिकाबिच शक्तिको सन्तुलनबारे प्रश्न उठ्न सक्छ । 

अध्यादेशको अवधारणा 

विशेष अवस्थामा जारी हुने अध्यादेश अस्थायी कानुन हो । अध्यादेशको अवधारणाका बारेमा अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यास विभिन्न देशको कानुनी र संवैधानिक प्रावधानमा आधारित छ । विश्वका अधिकांश लोकतान्त्रिक व्यवस्था भएका मुलुकमा अध्यादेश प्रयोग विशेष परिस्थितिमा गरिन्छ, जहाँ कार्यकारी अङ्गले संसद्को अनुपस्थितिमा तत्काल कानुनी उपायको व्यवस्था गर्ने प्रावधानलाई मुख्य ध्येयमा राखेको हुन्छ । भारतमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार संविधानको धारा १२३ मा उल्लेख छ । संसद् अधिवेशन नभएको बेला यो अधिकार प्रयोग हुन्छ । अध्यादेशलाई संसदको दुवै सदनबाट छ महिनाभित्र पारित गर्नु पर्छ । सो अवधिसम्म पनि पारित नभए अध्यादेश स्वतः खारेज हुन्छ । भारतमा यस प्रणालीलाई विशेष परिस्थितिमा उपयोग गरिन्छ, तर अध्यादेशको अत्यधिक प्रयोगले त्यहाँ पनि आलोचना भने हुँदै आएका सन्दर्भ छन् । 

संयुक्त राज्य अमेरिकामा एक्जुकेटिभ अर्डरको व्यवस्था छ, जुन राष्ट्रपतिद्वारा जारी गरिन्छ । यद्यपि यी कार्यकारी आदेशहरू अध्यादेश जस्तै कानुनी प्रकृतिका हुन्छन् संसद्को अनुमोदनबिना नै ती कार्यान्वयनमा जान सक्छन् । त्यहाँ यसले कार्यकारी अधिकारलाई संसद्को नियन्त्रणभन्दा बाहिर धकेल्ने चिन्ता उत्पन्न गरेको छ । फ्रान्समा अध्यादेशलाई ‘अर्डनेन्स’ भनिन्छ । यो फ्रान्सको संविधानको धारा ३८ अन्तर्गत कार्यान्वयन हुन्छ । कार्यकारी अङ्गले संसद्को अनुमतिमा विशेष विषयमा कानुनी उपाय लागु गर्न सक्छ । यसलाई संसद्ले पछि अनिवार्य अनुमोदन गर्नु पर्छ । बेलायतमा अध्यादेश जस्तो कुनै विशेष प्रावधान छैन तर विशेष शक्ति (रोयल प्रिरोगेटिभ पावर) मार्फत कार्यकारी निर्णयहरू गर्न सक्छ । यद्यपि, संसदको अनुमोदन आवश्यक हुन्छ । त्यहाँ पनि संसद्बाट कानुन निर्माण नै प्राथमिक विकल्प हो । अस्ट्रेलिया र जर्मनमा अध्यादेशको प्रयोग सङ्घीय सरकारको विशेष अधिकार अन्तर्गत सीमित छ । 

नेपालको संविधानको धारा ११४ ले सङ्घीय सरकारलाई र धारा २०२ ले प्रदेश सरकारलाई अध्यादेशको सिफारिस अधिकार दिएको छ । सङ्घमा राष्ट्रपति र प्रदेशमा प्रदेश सरकारले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । सङ्घीय संसद्को दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थाबाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रीपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने छन् भन्ने व्यवस्था रहेको छ । दुवै सदनले स्वीकार नगरेमा सदन सुरु भएको दिनदेखि ६० दिनभित्र स्वतः निस्व्रिmय हुन्छ । नेपालमा विगतमा अध्यादेशको अभ्यासलाई अध्ययन गर्दा अत्यावश्यक परिस्थितिमा भन्दा पनि सरकारको स्वेच्छाचारी र स्वार्थमा बढी प्रयोग भएको देखिन्छ । त्यस कारण पनि अध्यादेशप्रति जनतामा आशङ्का बढ्दो देखिन्छ । 

अध्यादेशको अभ्यास

विश्वव्यापी रूपमा नै लोकतान्त्रिक मुलुकहरूले अध्यादेशको व्यवस्थालाई संवैधानिक र कानुनी प्रावधानका रूपमा अभ्यास गरिँदै आए पनि अध्यादेशप्रति सकारात्मक र नकारात्मक टिप्पणी भने सुनिँदै आएका हुन्छन् । कार्यपालिका सरकारको अङ्गले संसद्लाई छलेर अध्यादेश कुन नियतले जारी गरिरहेको छ भन्ने विषय महत्वपूर्ण रहन्छ । एकातिर, यसको प्रयोग लोकतान्त्रिक मूल्यमान्यताभन्दा बाहिर जान नदिन संसद्को अनुमोदन प्रक्रिया अनिवार्य मानिन्छ । अर्कातिर, अध्यादेशको अत्यधिक प्रयोगले कार्यपालिका र व्यवस्थापिका बिचको सन्तुलन बिग्रने जोखिम रहन्छ, जुन अन्तर्राष्ट्रिय रूपमा पनि आलोचनाको विषय बन्ने गरेको छ । व्यवस्थापिकामाथि कार्यपालिकाको हस्तक्षेपले जोखिम सिर्जना पनि गर्न सक्छ । 

 २०७४ पछि प्रधानमन्त्रीको जिम्मेवारीमा रहँदा केपी शर्मा ओलीको कार्यकालमा ३१ वटा अध्यादेश जारी भएको देखिन्छ । त्यसपछि प्रधानमन्त्री शेरबहादुर देउवाका पालामा १५ र पुष्पकमल दाहाल प्रचण्डका पालामा तीन वटा अध्यादेश जारी भएको थियो । वर्तमान समयमा चौथो कार्यकालका लागि प्रधानमन्त्री ओलीका पालामा छ महिना नबित्दै छ वटा शीर्षकमा अध्यादेश आइसकेका छन् । 

नेपालमा पनि विगतमा विभिन्न समयमा सरकारले संसद्को अधिवेशनलाई छलेर अध्यादेश जारी गरेका दृष्टान्तहरू छन् । त्यसमध्ये संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी अध्यादेश, राजनीतिक दलसम्बन्धी अध्यादेश बढी चर्चामा रहेका थिए । नेपालका सन्दर्भमा अध्यादेशलाई राजनीतिक सौदाबाजी बनाएका धेरै उदाहरण छन् । दलभित्रको आन्तिरिक द्वन्द्वलाई व्यवस्थापन, शासकीय कार्यशैली र सीमित स्वार्थले अध्यादेशको खास मर्ममाथि प्रहार भएका छन् । अध्यादेशको आधारभूत अवधारणा विपरित हुने यस्ता प्रयोगले संविधानको मर्ममाथि पनि कलुषित मनसाय राखेका पाइन्छन् । सामान्यतः अध्यादेश विशेष समयमा आवश्यकताको सिद्धान्तमा आधारित हुनु पर्छ तर शासकीय स्वार्थ र सुविधाको मनसायलाई अध्यादेशको अधिकार दुरुपयोग गरिनु कदापि सकारात्मक मान्न सकिँदैन । 

अध्यादेशको औचित्य

सत्ता साझेदार नेपाली कांगे्रस तथा नेकपा (एमाले) ले गठन गरेको व्यावसायिक वातावरण सुधारका लागि कानुन सुधार कार्यदलको सिफारिसबमोजिम सरकारले विभिन्न अध्यादेश अघि बढाएको छ । उद्यम व्यवसायका क्षेत्रमा देखिएका कानुनी झमेला हटाउन, अन्तरमन्त्रालय र विभागबिच कार्यसम्पादन चुस्त बनाउन सरकारले अध्यादेशका माध्यमबाट व्यापक कानुनी सुधारका लागि पहल गरेको छ । जसमार्फत २९ कानुन संशोधन भएका छन् । सरकारले आर्थिक तथा व्यावसायिक वातावरण सुधार र लगानी अभिवृद्धिसम्बन्धी अध्यादेशमार्फत विभिन्न ११ कानुन र सुशासन प्रवर्धन तथा सार्वजनिक सेवा प्रवाहसम्बन्धी अध्यादेशमा १३ वटा कानुन, भूमिसम्बन्धी अध्यादेश अन्तर्गत तीन वटा कानुन संशोधनको भएका छन् । 

सरकारले मुलुकमा सुशासन, तीव्र आर्थिक विकास र लगानीको विश्वासिलो आधार तयार गर्न अपरिहार्य अध्यादेशहरू जारी गरेको छ । संविधानको व्यवस्था अनुसार नै अध्यादेश ल्याएर तीव्र रूपमा जनअपेक्षाको सम्बोधन गर्न सरकार तदारुकता राम्रै मान्न सकिन्छ । सरकारले अध्यादेशमार्फत सहकारीसम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश, भूमिसम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश, सुशासन प्रवर्धन तथा सार्वजनिक सेवा प्रवाहसम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश, आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व पहिलो संशोधन अध्यादेश, निजीकरण पहिलो संशोधन अध्यादेश, आर्थिक तथा व्यावसायिक वातावरण सुधार र लगानी अभिवृद्धिसम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश ल्याएको छ । कतिपय अध्यादेश समयानुकूल अपरिहार्यता भए तापनि केही अध्यादेशले नीतिगत भ्रष्टाचार बढावा दिने आशङ्का पनि गरिएका छन् । यस्ता आशङ्कालाई निरूपण गर्न सरकारले नियमनका पक्षहरूलाई प्रभावकारी बनाउनु जरुरी छ । 

राष्ट्रिय आपत्कालीन आवश्यकता, प्राकृतिक विपत्, मानवीय र स्वास्थ्य सङ्कट वा अन्य कुनै अत्यावश्यक अवस्थामा समयमै कानुनी व्यवस्था गर्न अध्यादेश आवश्यक हुन्छ तर अध्यादेशको दुरुपयोग नगरी यो केवल अपरिहार्य र संविधानको मर्मअनुरूप मात्रै प्रयोग गरिनु पर्छ । लोकतान्त्रिक पद्धतिमा संसद्को भूमिकालाई कमजोर पार्ने गरी अध्यादेशको अति प्रयोग स्वाभाविक रूपमा आलोचनाको विषय बन्न  सक्छ । अध्यादेश बारेमा भ्रम हटाउन सरकारले पारदर्शिता, स्पष्टता, र जनसरोकारका विषयमा पर्याप्त जानकारी दिनु पर्छ । साथै, नागरिकलाई यसबारेमा शिक्षित र सूचित गराउनु महत्वपूर्ण हुन्छ । अध्यादेशको प्रकृति, उद्देश्य, वा प्रक्रियामा स्पष्टता नभएमा भ्रम सिर्जना हुन सक्छ ।

सरकारले ल्याउने सबै अध्यादेश गलत नियतले नै जारी भएका हुन्छन् भन्ने हुँदैन । सही उद्देश्यसहितका अध्यादेश गलत होइनन् । प्राथमिकताका साथ सङ्घीय संसद्को नियमित हिउँदे अधिवेशन शिघ्र बोलाउन सरकारले ढिलासुस्ती गर्न हुँदैन । संसद् बन्द गरेर अध्यादेशबाट शासन गर्ने मनसायले व्यवस्थापिका र कार्यपालिकाबिच द्वन्द्व सिर्जना हुन सक्छ । साथै, विपक्षी दलले अध्यादेश पनि संसद्मा पेस गरेर पारित हुन्छ भन्ने बुझ्न जरुरी छ । यसर्थ, सरकारले ल्याएका अध्यादेशका सन्दर्भमा त्यसको औचित्य र आवश्यकताका बारेमा स्पष्ट भएर मात्र विरोध गर्नु उपयुक्त हुन्छ । सीमित नियत राखेर ल्याउने अध्यादेशलाई सैद्धान्तिक रूपमा समर्थन गर्न सकिँदैन तर अध्यादेशको औचित्य स्पष्ट आवश्यकताको सिद्धान्त अनुरूप रहेको प्रमाणित गर्न आफ्नो कार्यशैलीबाट देखाउनु पर्छ ।