डा. झमकुमार विश्वकर्मा
डा. झमकुमार विश्वकर्मा
सार्वजनिक नीतिको क्षेत्र बृहत् र व्यापक हुन्छ । बृहत् र व्यापक यस अर्थमा कि सार्वजनिक सेवा प्रवाह, सुशासन, समृद्धि, पारदर्शिता, लगानी अभिवृद्धि, शान्ति सुरक्षा र विधिको शासन सार्वजनिक नीतिभित्र पर्छन् । यसै गरी अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्ध सञ्चालन, समानता र समता, उत्पादन र वितरण, विकास र पूर्वाधार निर्माण, नियमन र नियन्त्रणलगायत राज्य र आम नागरिकको हितसँग जोडिएका विषय यही नीतिका हाँगाबिँगा हुन् । यसैलाई मध्यनजर गर्दै सार्वजनिक प्रशासन तथा नीतिको विषयमा गहिरो चासो राख्ने नीतिनिर्माता तथा अभ्यासकर्तालगायत राजनीतिशास्त्री, समाजशास्त्री, अर्थशास्त्रीले सार्वजनिक नीतिलाई परिभाषित गर्नेदेखि सप्रमाण र सुसूचित नीति निर्माण तथा नीति मूल्याङ्कनका सन्दर्भमा थुप्रै अवधारणा सिर्जना गरेको पाइन्छ । यी अवधारणाले नीतिको विषयमा बुझ्न र सिक्न मद्दत गर्छन् ।
नेपालमा नीतिनिर्माण, कार्यान्वयन र पुनरवलोकनको कामले अझै पनि सापेक्षित नवीनता ग्रहण गर्न सकिरहेको छैन । यी कार्य मूलतः जसले नीति बनाउँछ र कार्यान्वयन गर्छ उसैको निजी मामिलाका रूपमा रह“दै आएको थियो, सार्वजनिक रूपमा पर्याप्त बहस र छलफल हुनै सकेको थिएन । परिणामतः नीति प्रव्रिmयाका समग्र कार्य स्वयम् निर्माता र अभ्यासकर्ताको स्वविवेक र इच्छामा सीमित रह्यो । यद्यपि, सरकारको ‘थिङ्क ट्याङ्क’ का रूपमा स्थापित नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठानले पछिल्लो पा“च वर्षको अवधिमा सार्वजनिक नीति सुधारका क्षेत्रमा गरेको अनवरत प्रयासले नीतिको मुद्दा सार्वजनिक छलफल र बहसको विषय बन्न थालेको छ । नीति निर्माता र अभ्यासकर्ताको तहमा राज्यका नीति सार्वजनिक चासोका विषय हुन् । सार्वजनिक नीतिको विषयमा संस्थागत वा व्यक्तिगत तवरबाट विभिन्न तहमा गरिने छलफल र बहसले नीति निर्माण, कार्यान्वयन तथा नीति सुधारको क्षेत्रमा अमूल्य योगदान पु¥याउँछ ।
कारण
सरकारका नीति किन प्रभावकारी बन्न सकिरहेका छैनन् ? सार्वजनिक चासोको विषय र प्रश्न बनिरहेको छ । प्रस्तुत पङ्क्तिले यही सवालको उत्तर खोज्ने प्रयास गरेका छन् । नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठानले विभिन्न विषयमा गर्ने सार्वजनिक नीति संवादमार्फत नीति प्रभावकारी हुन नसक्नुका कारण खोज्ने प्रयास पनि गरिरहेको छ, जसले नीति सुधारको ढोका खोल्न योगदान पु¥याउने अपेक्षा गरिएको छ ।
नेपालमा नीतिको क्षेत्रमा गलत भाष्य नै निर्माण भएको देखिन्छ, जसको प्रतिछाया सर्वत्र देख्न सकिन्छ । भनिन्छ– नेपालमा नीति त असाध्यै राम्रा बन्छन् तर कार्यान्वयन हु“दैनन् । यो भाष्य नै गलत छ । कार्यान्वयन नै नहुने नीति राम्रो हुँदै होइन । कार्यान्वयनको प्रष्ट आधार र मार्गचित्र कोर्न नसकेका नीति राम्रा हुनै सक्दैनन् । नीति प्रभावकारी रूपमा कार्यान्वयन हुन नसक्नुका कारण खोतल्दै जाने हो भने लामै सूची बन्न सक्छ । केही प्रतिनिधि कारणको बारेमा यहाँ सङ्क्षेपमा विवेचना गर्ने प्रयास गरिएको छ ।
नेतृत्व र नीतिबिचको द्वन्द्व
नेपालमा नेतृत्व र नीतिको बिचमा निरन्तर रूपमा द्वन्द्व चलिराखेको छ । नीतिले निश्चित दूरदृष्टि, लक्ष्य तथा उद्देश्य बोकेको हुन्छ र गन्तव्य निर्धारण गरेको हुन्छ । नीति आफैँमा साध्य होइन साधन हो । यसको कसरी कुन विधि र प्रक्रियाबाट निर्माण गरिन्छ र कसरी कार्यान्वयनमा लगिन्छ भन्ने पक्षले यसको नतिजालाई निर्धारण गर्छ । नेपालमा नेतृत्व परिवर्तन हुनेबित्तिकै मौजुदा नीति नै बदलिहाल्ने सोच र प्रवृत्ति हाबी भएको देखिन्छ । मूलतः यो प्रवृत्ति क्षेत्रगत नीतिको हकमा बढी लागु हुन्छ । नेतृत्वले त्यस्तो नीति छ वा छैन, छ भने कुन अवस्थामा छ भन्ने सामान्य जानकारी राख्नुपर्ने हो तर त्यो देख्न सकिन्न । परिणामतः नेतृत्व र नीतिको बिचमा द्वन्द्वात्मक अवस्था सिर्जना गर्छ । तीन वटा उदाहरण मार्फत प्रस्ट्याउनु वाञ्छनीय हुन्छ ।
एक, गत असार ३१ गते नवनियुक्त पर्यटन मन्त्रीले पदबहाली गर्दा पहिलो निर्णयका रूपमा पर्यटन नीतिमा गर्नुपर्ने सुधारका सन्दर्भमा तीन महिनाभित्र सुझावसहितको प्रतिवेदन बुझाउने गरी समिति गठन गरिएको छ । जबकि, राष्ट्रिय योजना आयोगले २०७७ सालमै पर्यटन नीति, २०६५ को पुनरवलोकन गरी त्यसको प्रतिवेदन प्रकाशित गरिसकेको छ । दुई, साउन ११ गते नवनियुक्त सूचना तथा सञ्चार प्रविधि मन्त्रीले सूचना तथा प्रविधिसँग सम्बन्धित सबै पुराना ऐन, कानुन र नीति खारेज गरी एक वर्षभित्रमा नयाँ बनाउने घोषणा गर्नुभयो । जबकि, ती ऐन, कानुन र नीतिको समीक्षा भएकै छैन । तीन, युवा तथा खेलकुद मन्त्रालयकै अनुरोधमा नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठानले युवा नीति, २०७२ को समीक्षा गरिरहेको छ । युवा तथा खेलकुद मन्त्रीले यही महिनाभत्रि नयाँ युवा नीति जारी गर्ने घोषणा गरिसक्नुभएको छ । यी प्रतिनिधि उदाहरण मात्र हुन् ।
राजनीतिक/प्रशासनिक अस्थिरता
नीति कार्यान्वयनका केही महत्वपूर्ण आधार हुन्छन् । कार्यान्वयन स्रोतका अतिरिक्त कर्यान्वयनकर्ताको इच्छाशक्ति र प्रणालीगत स्थिरता नीतिको प्रभावकारी कार्यान्वयनका महत्वपूर्ण सर्त हुन् । मूलतः राजनीतिक नेतृत्वमा दूरदृष्टि र नीति कार्यान्वयन गर्ने कार्मचारीमा इच्छाशक्ति हुने हो भने नीति कार्यान्वयनको प्रभावकारिता क्रमशः वृद्धि हुँदै जान्छ । राजनीतिक स्थिरता कायम हुन नसक्दा नेतृत्व परिवर्तन हुनेबित्तिकै नयाँ नीति प्राथमिकतामा पर्ने गरेका छन् । त्यसै गरी, नीति कार्यान्वयनमा जिम्मेवार अधिकारीलाई पटक पटक सरुवा गर्ने परिपाटीले प्रशासनिक स्थिरता कायम गर्न नसक्दा नीति कार्यान्वयनको प्रक्रियालाई भुत्ते बनाएको छ । यो प्रवृत्तिले नेतृत्व र कर्मचारीतन्त्रभित्र नीति कार्यान्वयनप्रतिको दायित्व र जवाफदेहिता तजबिजको विषय बन्न पुगेको छ ।
नीति अनुसन्धान ओझेलमा
कार्यान्वयनयोग्य र प्रभावकारी नीति निर्माणको पहिलो जग भनेको नीतिको विषयमा गरिने अध्ययन, अनुसन्धान र प्रमाण जुटाउनु हो । अनुसन्धान प्रमाणमा आधारित नीति निर्माणको आधारशिला पनि हो । नेपालमा नीति अनुसन्धान ओझेलमा परेको छ, यसलाई फाल्तु कामको रूपमा अथ्र्याइन्छ । नीतिले वर्तमानको मुद्दा तथा भविष्यको दीर्घकालीन सोच बोकेको हुन्छ । यसले कार्यान्वयनका सर्तहरूको समेत प्रक्षेपण गर्नुपर्ने हुन्छ, जुन अनुसन्धानस“ग सम्बन्धित छ । अनुसन्धानले प्रमाण जुटाउँछ, प्रमाणमा आधारित नीति कार्यान्वयनयोग्य हुन्छ, र नीतिको प्रभावकारी कार्यान्वयनले मात्रै अपेक्षित परिणाम दिन्छ । अनुमान, आग्रह र दबाबमा बनेका नीति कार्यान्वयनमै जान नसक्ने, कार्यान्वयनमा गए पनि अपेक्षित परिणाम दिन नसक्ने, र कतिपय अवस्थामा विपरित परिणामसमेत आउन सक्ने सम्भावना हुन्छ ।
सुसूचित नीति निर्माण ओझेलमा
नीति केवल नीतिनिर्माता र अभ्यासकर्ताको मात्रै चासो र सरोकारको विषय होइन । नीति लक्षित समूह वा नीतिग्राहीका लागि बनाइने हु“दा उक्त समुदायको पनि चासोको विषय हो, हुनु पर्छ । पछिल्लो समयमा चासोको दायरा केही फराकिलो भए पनि त्यो नीतिग्राहीसम्म पुग्न सकेको छैन । नीतिको मुख्य उद्देश्य भनेको राज्यप्रदत्त सेवा सुविधालाई न्यायोचित रूपमा आम नागरिक वा लक्षित वर्गसम्म पु¥याउनु तथा विकास निर्माणका कार्यलाई सहजीकरण गर्नु हो । कतिपय अवस्थामा एउटा समुदायको हित गर्ने नीतिले अर्को समुदायको अहित पनि गर्न सक्छ । अतः नीतिको बारेमा निर्माता र अभ्यासकर्ताका साथै नीतिग्राही पनि सुसूचित हुन आवश्यक छ । यो नै सुसूचित नीति निर्माणको अभ्यास हो । सरोकारवालाको अर्थपूर्ण सहभागिताले नीतिप्रति उनीहरूको अपनत्व र स्वमित्व स्थापित हुन्छ, जसले नीतिको प्रभावकारी कार्यान्वयनको आधार तयार पार्छ ।
आन्तरिक/अन्तरनीति द्वन्द्व
नीतिको आन्तरिक तथा अन्तरनीति द्वन्द्वले नीतिको प्रभावकारी कार्यान्वयनमा व्यवधान सिर्जना गरेको देखिन्छ । सहज र प्रभावकारी रूपमा नीति कार्यान्वयनका लागि नीतिको आन्तरिक र विभिन्न नीतिहरूको बिचमा अन्तरनीति सङ्गति र तालमेल कार्य हुन आवश्यक हुन्छ । नेपालमा विभिन्न मन्त्रालयले जारी गरेका क्षेत्रगत नीतिहरूमा नीतिको आन्तरिक र अन्तरनीति दुवै तालमेलको अभाव देखिन्छ । एउटा मन्त्रालय र अर्को मन्त्रालयले जारी गरेका नीतिको बिचमा तथा एउटै नीतिभित्रका पनि प्रावधानको बिचमा तालमेलको अभाव र विरोधाभास देख्न सकिन्छ, जसले नीति कार्यान्वयनमा अलमल र द्वन्द्व सिर्जना गर्छ । परिणमतः नीतिहरू जनअपेक्षा अनुरूप प्रभावकारी रूपमा कार्यान्वयन हुन सकिरहेका छैनन् ।
समन्वयको अभाव
अन्तरमन्त्रालय तथा अन्तरनिकाय समन्वय प्रभावकारी नीति कार्यान्वयनको अर्को महत्वपूर्ण सर्त हो । नीतिगत प्रबन्धहरू, दूरदृष्टि, उद्देश्य, लक्ष्य लगायतको आधारमा नीति बहुउद्देश्यमूलक र बहुक्षेत्रगत हुन्छन् भने कार्यान्वयन गर्ने दायित्व तथा जिम्मेवारीका आधारमा बहुनिकाय समावेश हुनुपर्ने वा बहुनिकायको बिचमा समन्वयको आवश्यकता पर्छ । यद्यपि, राज्यका निकायहरूका बिचमा आवश्यक समन्वयमा तदारुकताको अभाव देखिन्छ । त्यति मात्रै होइन सरकारभित्रकै एक निकायले अर्कोलाई विश्वास नगर्ने प्रवृत्तिसमेत देख्न सकिन्छ । एउटा मात्रै उदाहरण– वन र प्रसारण लाइन तथा सडक निर्माण, सडक र ढल व्यवस्थापनको बिचमा देखिएको समन्वयको अभाव र द्वन्द्व, आदि ।
जवाफदेहिताको अभाव
नीति कार्यान्वयन सम्बद्ध व्यक्ति तथा निकायको दायित्व बोध तथा जवाफदेहिताको अभावले पनि नीति कार्यान्वयनको पक्षलाई फितलो बनाएको छ । दायित्व बोध र जवाफदेहिता नीति कार्यान्वयनका नैतिक र कानुनी दुवै अस्त्र हुन् । कार्यपालिकाको तर्फबाट जारी गरिएका क्षेत्रगत नीति कार्यान्वयनको सन्दर्भमा त्यही नैतिक दायित्व र जवाफदेहिता मात्रै आकर्षित हुन्छ, कानुनी दायित्वबाट उन्मुक्ति पाएको अवस्था छ । दायित्व बोध र नैतिक जवाफदेहिता क्षयीकरण हुँदै गरेको नेपाली समाजमा नीति कार्यान्वयनको विषय स्वेच्छिक जस्तो बन्न पुगेको छ । नीतिको प्रभावकारिता वृद्धिका लागि सार्वजनिक नीति कार्यान्वयन नगर्दा वा कार्यान्वयनमा आलटाल गर्ने जिम्मेवार व्यक्ति तथा निकायलाई कुनै न कुनै प्रकारले जवाफदेही बनाउने प्रणालीको विकास गर्न आवश्यक छ ।
कार्यान्वयन स्रोतको अभाव
जनशक्ति, वित्तीय स्रोत, भौतिक पूर्वाधार, उपकरण तथा प्रविधिलगायत कानुनी आधार नीति कार्यान्वयनका सर्त हुन् । यी स्रोतको अभावमा नीतिहरू अपेक्षित रूपमा कार्यान्वयन हुन सक्दैनन् । केही नीति मौजुदा कानुन र प्रणालीबाटै कार्यान्वयनमा जाने खालका पनि हुन सक्छन् । दीर्घकालीन प्रभाव पार्ने तथा संरचनात्मक, मात्रात्मक र गुणात्मक रूपान्तरण ल्याउने खालका नीति कार्यान्वनको प्रक्रिया स्रोत व्यवस्थापनसँग जोडिएको हुन्छ । नीतिले कार्यान्वयनका लागि आवश्यक पर्ने सबै किसिमका स्रोतको पहिचान गर्नुका साथै त्यसको सुनिश्चितता गरेको हुनु पर्छ । नेपालका नीति यो मामिलामा चुकेका देखिन्छन् ।
न्यून जनचासो
नीतिप्रति सरोकारवाला तथा नीतिग्राहीको चासो र सचेतना प्रभावकारी नीति कार्यान्वनको एउउटा महत्वपूर्ण औजार हो । यसले नीति कार्यान्वयनका लागि वातावरण र दबाब दुवै सिर्जना गर्छ । नेपालको सन्दर्भमा एकातर्फ, नीतिग्राहीसम्म नीति पु¥याउनु पर्छ भन्ने मान्यताले सार्थकता पाउन सकेको छैन भने अर्कोतर्फ, स्वयम् नीतिग्राहीले पनि न्यून रूपमा चासो व्यक्त गरेको पाइन्छ । नीतिलाई राज्य आफैँले नीतिग्राहीसम्म पु¥याउने संयन्त्र तथा प्रणालीको विकास नगरेका कारण र स्वयम् नीतिग्राही पनि सचेत बन्न नसक्दा गैरलक्षित
नियमित समीक्षाको अभाव
नियमित अनुगमन, मूल्याङ्कन र समीक्षाको अभावमा नीति सुधार तथा प्रभावकारी नीति कार्यान्वयनको पक्ष ओझेलमा परिरहेको छ । समाज गतिशील हुन्छ, समय तथा परिवेश परिवर्तनशील हुन्छ, मानिसका आवश्यकता असीमित हुन्छन्, जसले गतिशील नीतिको माग गर्छन् । नीतिको प्रभावकारिता र सान्दर्भिकताका लागि समाज, मानवीय आवश्यकता, समय तथा सन्दर्भ र नीतिको बिचमा तालमेल कायम हुन आवश्यक हुन्छ । नीतिमा गतिशीलता र समसामयकिता कायम गर्न नीतिहरू पनि परिवर्तित सन्दर्भमा गतिशील हुन आवश्यक छ । नीतिको नियमित र व्यवस्थित अनुगमन, मूल्याङ्कन र समीक्षाले मात्रै नीतिको सान्दर्भिक परिमार्जन, खारेजी तथा नयाँ नीति निर्माणको आधार तयार गर्छ, जसले नीतिलाई गतिशील र जीवन्त बनाउँछ । नीति प्रक्रियाको यो शाश्वत मर्मलाई आत्मसात् गरेको देखिन्न ।
