राजनीति र प्रशासनको सम्बन्ध

निजामती सेवाको सुरुवात नै प्रशासनिक कामलाई राजनीतिक विचारको आग्रहबाट निष्पक्ष राख्नका लागि भएको हो । बेलायतले सन् १८५३ देखि निजामती सेवा आयोग बनाई पदपूर्ति व्यवस्थालाई योग्यतामा आधारित बनाई यसलाई भाइभारदारबाट अलग गरी आम सर्वसाधारणको सेवामा लगायो । राजनीतिक संरक्षणको सिद्धान्तको चरम दुरुपयोग भएको संयुत्तक्त राज्य अमेरिकामा सन् १८८७ मा विल्ड्रो विल्सनले सार्वजनिक प्रशासन राजनीतिबाट अलग अनुशासनमा राख्न राजनीति र प्रशासनबिच सीमा विभाजनको सिद्धान्त प्रतिपादन गरे । प्रजातन्त्र र विधिको शासनका जननी मानिएका यी दुई मुलुकले अवलम्बन गरेका व्यवस्थालाई संसारका अन्य लोकतान्त्रिक मुलुकले पनि अपनाइ आआफ्नो मुलुकमा लागु गरे । 

राजनीतिक संस्कृति संस्थागत नभएका मुलुकहरूमा भने प्रशासनलाई आफू अनुकूल दुरुपयोग गर्ने काम राजनीतिक दलहरूले गर्दै आएका छन् । योग्यता प्रणालीमा त्यति विश्वास नराख्ने कर्मचारीहरूले पनि आफ्ना फाइदाका लागि आस्थाबन्दित हुने काम गर्दै आएका छन्, जसले प्रशासनिक मूल्यमाथि धमिरा लगायो । असीको दशकबाट विकास भएको नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापनवादले प्रशासनको राजनीतिक तटस्थताभन्दा नतिजाका लागि राजनीतिको अधीन आवश्यक ठान्यो । उदारवादी लोकतन्त्रको अभ्यासले पनि प्रशासनलाई राजनीतिसँग हेर्न, उपयोग गर्न थाल्यो । नेपाल जस्ता मुलुकमा यस खालका सिद्धान्त र नीतिमा विचलन ल्याइ अभ्यास हुन थाल्यो । 

सिद्धान्ततः राजनीति र प्रशासन एकअर्कामा अलगभन्दा पनि व्यावसायिक मूल्यका आधारमा आबद्ध र स्वायत्त रहन्छन् । राजनीतिक संस्कृति भएको लोकतन्त्र र पेसागत मूल्यमा रहने कर्मचारी हुँदा यो परिपूरकता र स्वायत्ततामाथि कसैले प्रश्न उठाउँदैन, एकअर्काले आफ्नो बाटो बिराएपछि सबैको प्रश्न उनीहरूप्रति तेर्सिने गर्छ । नेपालको निजामती प्रशासन राजनीतिक रूप रङ्गमा निथु्रुक्क भिजेको छ । आस्थाका आधारमा उच्च पदस्थ कर्मचारी बारम्बार सरुवा गरिँदा प्रशासनभित्र अन्योल सिर्जना हुँदै आएको छ । राजनीतिक समाजमा कर्मचारी जहिले पनि चलाइरहने विषय हो भन्ने बुझिएको छ भने प्रशासकीय नेतृत्व पनि सही कुरा राजनीतिक कार्यकारीलाई सुझाएर प्रशासन स्थायी बनाउनभन्दा अपेक्षित सल्लाह दिने निरिहता प्रदर्शन गर्दै आएको छ, जसले जोखिम लिए, उसलाई बारम्बार तारो बनाइयो । त्यसको परिणामले पनि प्रशासनिक नेतृत्व आँटिलो बनेन । यिनै कारण सार्वजनिक प्रशासनका मूल्यमा दिनप्रतिदिन ह्रास आएको छ । नेपालको प्रशासनिक सुधारमा सबैभन्दा महत्वपूर्ण एजेन्डा नै प्रशासनलाई राजनीतिबाट मुक्त गर्नु हो । सिद्धान्तमा सबै राजनीतिक दलले यसलाई स्वीकारे पनि व्यवहारमा ठिक विपरीत छन् । 

नेपालको प्रशासन आलोचित हुनुमा यसले राजनीतिक रूपमा तटस्थ भूमिका खेल्न नसक्नु प्रमुख कारण हो । सुशासन र सेवा व्यवस्थापनमा संलग्न हुने स्थायी संयन्त्र सार्वजनिक प्रशासनका आफ्नै मूल्य सिद्धान्त छन्, जसलाई बेवास्ता गरेर प्रशासन, प्रशासन जस्तो हुँदैन । अनिर्वाचित प्रतिनिधिका रूपमा जनभावनाको कदर, राष्ट्रका साझा मूल्यको संवर्धन र नागरिक सेवा प्रवाह गर्ने यो संयन्त्र शासनको पनि प्रशासन गर्ने स्थायी सरकार हो । नीति, निष्ठा र निष्पक्षतामा रहेर नै यसले आफ्नो औचित्य सिद्ध गर्न सक्छ तर नेपालमा सार्वजनिक प्रशासन राजनीतिक रूपमा मूल्य तटस्थ नभई दलीय भावनाको पक्षपोषणमा प्रतिबद्ध छ । 

प्रशासन र राजनीतिको सीमा विभाजन गर्दा अमेरिकी प्रशासनविद विड्रो विल्सनले चार कुरा उल्लेख गरेका थिए । पहिलो, सार्वजनिक प्रशासन भनेको कानुनको व्यवस्थित र विस्तृत कार्यान्वयन हो । दोस्रो, सरकारका नीति तथा योजना प्रशासनिक होइनन्, तिनको कार्यान्वयन मात्र प्रशासन हो । तेस्रो, प्रशासनको कार्य क्षेत्र र कार्यप्रणाली निर्धारण राजनीतिले गर्छ तर यो मनोमानीमुक्त हुनु पर्छ । चौथो, राजनीतिबाट पृथक् भन्दैमा प्रशासन सर्वसाधारणको चाखबाट कत्तिपनि विमुख हुन पाउँदैन । जनभावनाप्रति सधैँ संवेदनशील हुनु पर्छ । सार्वजनिक प्रशासनको कार्यस्वभावका कारण यसलाई राजनीतिको रस्साकस्सीबाट अलग राखी भिन्न व्यवसायमा स्थापित गर्ने काम सीमा विभाजनले गरेको थियो । प्रशासन, राजनीतिबाट अलग भए पनि उसैको नीति र निर्दिष्टमा कार्यसम्पादन गर्नुपर्ने भएकाले कर्मचारीमा निष्पक्ष दक्षता, ग्रहणशील दक्षता र व्यवस्थापकीय दक्षता आवश्यक हुने मानियो । राजनीतिक नीति, निर्दिष्टमा रहेर पनि राजनीतिबाट अलग हुनुपर्ने चुनौती सामना गर्न यी तीन दक्षता सार्वजनिक प्रशासनमा हुनु पर्छ । 

विश्वका सबै लोकतान्त्रिक मुलुकले प्रशासन र राजनीतिको सीमा विभाजन सिद्धान्तलाई आआफ्नो प्रशासनको कानुन तथा सिद्धान्तमा राखे । भर्ना छनोट जस्ता विषय कार्यकारिणीलाई सुम्पिँदा आग्रह हुन जाने देखेर शक्तिमान लोक सेवा आयोग वा यस्तै नामका भर्ना छनोट निकाय स्थापन गरी ‘सरकारले राम्रो कर्मचारी माग्न सक्छ, को राम्रो भन्ने उसले होइन’ भन्ने सिद्धान्त कायम भयो । 

सीमा विभाजनको सिद्धान्त अनुरूप कर्मचारीतन्त्र तटस्थ संयन्त्रका रूपमा स्थापित हुन सक्दैन भन्ने साम्यवादी नेताहरूको निष्कर्ष भए पनि लोकतान्त्रिक मुलुकमा भने सरकार सञ्चालनको प्रमुख आधार तटस्थता मानिएको थियो तर पछि तटस्थता भ्रम हो यथार्थ होइन, तटस्थ राख्नु पनि हुँदैन भन्ने अवधारणा विकास भयो । प्रशासनको आफ्नै कार्यव्यवहारले पनि यो अवधारणालाई बल पु¥यायो । यसलाई बल पुु¥याउने पाँच तर्क थिए । पहिलो, नीति निर्माणको विषय प्रशासनिक नभई राजनीतिक हो । राजनीतिक कार्यकारीको तहसोपानबाट निर्णय हुन्छ, संयन्त्रमा किन तटस्थता चाहियो ?, दोस्रो, प्रशासनमाथि राजनीतिक नेतृत्व हुन्छ, मगज अनुरूप नै शरीरका पार्टपुर्जा चल्ने हुन्, व्यावसायिक रूपमा स्वायत्त हुन व्यावहारिक रूपमा सम्भव छैन । तेस्रो तर्क थियो, आफ्नै राजनीतिक कार्यकारीलाई नीति सल्लाह दिँदा व्यावसायिक दक्षता प्रदर्शन गर्न सकेन र नीति राजनीतिकरण गर्नुपर्ने अवस्था सिर्जना भयो । चौथो, कर्मचारीतन्त्र र लोकतन्त्रबिच मूल्यगत विरोधाभाष रहन्छ, कर्मचारीतन्त्रका स्वायत्तताले लोकतन्त्र वितरणमा बाधा पुग्छ । पाँचाैँ तर्क थियो, मनोवैज्ञानिक रूपमा तटस्थता सम्भव पनि हुँदैन । परिणामतः कहीँ परिपक्वताले र कहीँ अपरिपक्वतामा प्रशासनलाई राजनीतीकरण गरियो । राजनीतिले आफ्नो संयन्त्र प्रशासनलाई राजनीतीकरण गर्ने तीन रणनीति अपनाउन थाले । निजामती कर्मचारीको नियुक्ति, सरुवा, बढुवा, जिम्मेवारी विनियोजन लगायत कर्मचारी व्यवस्थापनमा दलीय प्रभाव पारेर, सार्वजनिक प्रशासनबाट हुने निर्णय र सम्पादन हुने काम एवं निजामती सेवाका मूल्य–मानकलाई वैचारिक आग्रहबाट विस्थापन गरेर र नीति ज्ञानको राजनीतीकरण गरेर । पुराना लोकतान्त्रिक शासनमा व्यवस्थित संयन्त्र, कानुन, विधि र संयन्त्र बनाएर नै निजामती सेवामाथि राजनीतिक वर्चस्व कायम गर्न थालियो । कमजोर राजनीतिक संस्कार भएका मुलुकमा भने प्रशासनको कार्यस्वायत्तता साँघु¥याउने गरी अभिमुखीकरण, व्यवहार, प्रदर्शन प्रभाव पार्ने, अनुचरवाद भित्र्याउने, महत्वपूर्ण निर्णयमा राजनीतिक सङ्केत र समर्थन खोज्ने कार्य हुन थाले । नेपालमा राजनीतिक कार्यकारीले यही विधि अवलम्बन गरे । 

कर्मचारीतन्त्र कति राजनीतीकरण भयो भनेर मापन गर्न चार सूचकलाई उपयोगमा ल्याइन्छ । पहिलो, प्रशासनिक निर्णयमा राजनीतिक प्रभावको स्तर । दोस्रो, कर्मचारीको राजनीतिमा चाख र संलग्नताको स्तर । तेस्रो सेवा प्रवाहमा राजनीतिक कार्यकर्ताको प्रभावको परिमाण । चौथो निजामती सेवाको पहिचान वा इज्जत । यी चार सूचकका आधारमा कर्मचारीतन्त्रलाई तटस्थ कर्मचारीतन्त्र, अद्र्धतटस्थ कर्मचारीतन्त्र, राजनीतिप्रति प्रतिबद्ध कर्मचारीतन्त्र र राजनीतीकरण भएको कर्मचारीतन्त्र भनी वर्गीकरण गर्न सकिन्छ । 

नेपालले बेलायती ढाँचाको प्रशासन व्यवस्था अवलम्बन गरेको छ, जहाँ प्रशासन र राजनीतिको कार्यक्षेत्र सैद्धान्तिक रूपमा नै सीमाङ््कित छन् । निजामती सेवा ऐन र नियमावलीमा रहेका प्रावधानले प्रशासनलाई कार्यप्रति प्रतिबद्ध र राजनीतिप्रति तटस्थ बनाउने उद्देश्य राखेको छ । संविधानको धारा २८५ ले कार्यकारिणीको प्रमुख संयन्त्रको रूपमा सार्वजनिक प्रशासनलाई लिएको छ र धारा २४३ ले पेसागत दक्षता र योग्यता प्रणालीप्रति प्रतीकात्मक महìव राखेको छ । यसले राजनीतिबाट तटस्थ, कामप्रति प्रतिबद्ध र व्यावसायिक सदाचारयुक्त कर्मचारीतन्त्रको स्वरूप र कार्यआचरण निर्धारण गरेको छ तर व्यवहारमा कर्मचारीहरू राजनीतिक मूल्य आग्रहमा प्रतिबद्ध र काममा भने तटस्थ देखिएका छन् । कर्मचारी नीति र नैतिकतामा पतलिँदै छन् । कर्मचारीतन्त्रलाई यो अवस्थामा पु¥याउन स्वयम् कर्मचारी पनि जिम्मेवार छन् भने राजनीतिक कार्यकारी मूल्य र आस्थामा कर्मचारीलाई विभाजन गर्न उद्यत छ । युनियनवादले पनि यसलाई मलजल गरेको छ । छिटो उन्नतिको मार्ग खोज्ने कर्मचारी र दलीय इच्छा पूरा गर्न कर्मचारी परिचालन गर्ने राजनीतिले निष्पक्षता अतिक्रमित भयो र व्यावसायिकतामा ह्रास आयो । 

सार्वजनिक प्रशासनमा राजनीतिक तटस्थता अतिक्रमण हुँदा तत्काल फाइदा खास राजनीतिक दललाई, त्यसबाट लाभ उठाउने कर्मचारीलाई भएको देखिए पनि दीर्घकालमा स्वयम् राजनीति र कर्मचारीलाई यसले फाइदा दिँदैन, सर्वसाधारणलाई त प्रत्यक्ष असर पर्ने नै भयो । पूर्व युगोस्लाभिया विखण्डनको एक कारण कर्मचारीतन्त्रको अति राजनीतिकरण थियो । मध्य र पूर्वीएसियाका सरकारप्रति विश्वास घट्नुमा निजामती कर्मचारीको भर्ना, बढुवा, पदस्थापन जस्ता कर्मचारी व्यवस्थापनमा राजनीतिक मापदण्डलाई आधार बनाइनु एक हो । कर्मचारीतन्त्रको राजनीतीकरणका कारण बेलायतमा लेबर सरकार ढलेको थियो । कर्मचारीतन्त्रको राजनीतीकरण हुँदै जाँदा राजनीतिको कर्मचारीतन्त्रीकरण हुने सम्भावना पनि रहेको छ । यसको ज्वलन्त उदाहरण बङ्गलादेशबाट पाउन सकिन्छ । श्रीलङ्का र पाकिस्तानमा देखिएको शासकीय दुरवस्थाको एक कारण त्यहाँका सरकारले प्रशासनलाई गरेको दुरुपयोग पनि हो । 

यसर्थ के भुल्नु हुन्न भने सार्वजनिक प्रशासनलाई मूल्यमा आधारित बनाई व्यावसायिक स्वयत्तताको उपयोग गर्ने वातावरण बनाउँदा यो आफैँमा सुशासन, सदाचार र लोकतन्त्रको पहरेदार बन्छ । प्रशासनविद् भन्ने गर्छन् ‘नेताहरू राज गर, प्रशासकहरू शासन गर’ । शासन भनेको सेवा र विकास व्यवस्थापनमार्फत लोकतन्त्रको वितरण हो । प्रशासनको व्यावसायिकता र कार्यवातावरणका लागि राजनीतिले अभिभावकीय नेतृत्व दिँदा र प्रशासनले जोस, जाँगर, उत्साह र ऊर्जाका साथ जनताका काम गर्दा मात्र लोकतन्त्रको वितरण सम्भव छ । त्यसैले प्रशासनलाई आलोचना गर्नु वा समस्याको अन्तर्यमा नपुगी दोष मात्र लगाउनुले प्रशासनलाई मूल्यमा आधारित बनाउन सकिँदैन ।