सङ्घीय शासन प्रणालीको सुदृढीकरण

नेपाल विविधतायुक्त मुलुक हो । यहाँ १२५ जातजाति र १२३ मातृभाषा बोल्ने समुदाय रहेका छन् । लामो समयसम्म अभ्यास गरिएको एकात्मक र केन्द्रीकृत शासन व्यवस्थाले यी विविध समुदायका सरोकारलाई सम्बोधन गर्न सकेन । अर्कोतिर राजतन्त्रतात्मक व्यवस्थाले नागरिकका अधिकारलाई मुखारित हुन दिएन । त्यसैले नेपालमा राजतन्त्रको अन्त्य र सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको माग बलियोसँग उठ्यो । तत्कालीन नेकपा (माओवादी) ले सञ्चालन गरेको सशत्र जनयुद्ध, सात राजनीतिक दलको आन्दोलन र २०६२/६३ को जनआन्दोलनबाट यो माग सशक्त रूपमा उठ्यो ।

यसैगरी, मधेस, आदिवासी जनजाति र उत्पीडित क्षेत्रले सङ्घीयताको मागलाई जोडदार ढङ्गले उठाए । यसैको परिणाम स्वरूप नेपालको अन्तरिम संविधान–२०६३ ले संवैधानिक रूपमा सङ्घीय व्यवस्थालाई स्वीकार गर्यो । संविधान सभाबाट जारी नेपालको संविधानले नेपालको सङ्घीय शासन व्यवस्था सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहको हुने र यी तीन तहकै सरकारले राज्यशक्ति अभ्यास गर्ने व्यवस्था अङ्गीकार ग-यो । 

नेपालमा प्रतिनिधि सभा र राष्ट्रिय सभा गरी दुई सदनात्मक सङ्घीय व्यवस्थापिका छ । २०७४ मा सम्पन्न प्रतिनिधि सभाको निर्वाचनमा पहिलो हुने निर्वाचित हुने प्रणालीबाट १६५ जना र समानुपातिक प्रणालीबाट ११० जना गरी २७५ सदस्य निर्वाचित भएका छन् । यसैगरी राष्ट्रिय सभामा प्रदेश र स्थानीय तहका पदाधिकारीबाट निर्वाचित ५६ जना र राष्ट्रपतिको सिफारिसमा सरकारबाट मनोनित तीनजना गरी ५९ सदस्य निर्वाचित भएका छन् । राष्ट्रिय सभाका एकतिहाइ सांसदको पदावधि प्रत्येक दुई–दुई वर्षमा सकिने र नयाँ आउने संवैधानिक व्यवस्थाको कार्यान्वयन भएको छ । 

सातवटा प्रदेशमा ३३० पहिलो हुने निर्वाचित हुने प्रणाली र २२० जना समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीमार्फत गरी जम्मा ५५० जना सदस्य छन् । यसरी निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूले सङ्घीय र प्रदेश सरकार गठन गरी सञ्चालन गरिरहेका छन् तर प्रतिनिधि सभाको विघटनका कारण प्रदेश सरकारमा समेत अस्थिरता पैदा भयो । सङ्घीय संसद्जस्तै केही प्रदेश सभाका बैठकहरू पनि अवरुद्ध भएका छन् । प्रदेश संसद्ले अपेक्षित परिणाम दिन सकेको छैन । संविधान सभाले पनि नसकेको प्रदेशको नामकरण गर्ने काम प्रदेश १ बाहेकका प्रदेशले सकेका छन् । राजधानी तोक्ने काम सम्पन्न भएको छ । 

स्थानीय तहको सन्दर्भमा २०७४ को निर्वाचनमार्फत करिब ३६ हजार जनप्रतिनिधि निर्वाचित भएका थिए । निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूले छ महानगरपालिका, ११ उपमहानगरपालिका, २७६ नगरपालिका र ४६० गाउँपालिका गरी ७५३ वटा स्थानीय सरकार सञ्चालन गरिरहेका छन् । स्थानीय तहको पाँच वर्षको कार्यकाल पूरा हुँदैछ । आगामी वैशाख ३० गते दोस्रो चरणको निर्वाचन हुँदैछ । अहिले स्थानीय तह निर्वाचनमय भएको छ । निर्वाचनको राप र ताप बढ्दो छ । 

संविधानको धारा ५६ अनुसार तीनै तहका सरकारका लागि कार्यपालिकीय, व्यवस्थापकीय र न्यायपालिकीय अधिकार छ । धारा ५७ मा तीनै तहका सरकारले अभ्यास गर्ने एकल र साझा अधिकारको व्यवस्था छ । संविधानबमोजिम तीनै तहका सरकारले संविधानको अनुसूचीमा उल्लेखित अधिकारहरूको अभ्यास गर्न सक्ने व्यवस्था छ । 

प्रदेश र स्थानीय तहले सङ्घीय कानुनसँग नबाँझिने गरी साझा अधिकारको प्रयोग गर्नुपर्छ । संविधानको धारा ५९ आर्थिक अधिकारको प्रयोग र धारा ६० राजस्व स्रोतको बाँडफाँटसँग सम्बन्धित छन् । सोहीअनुरूप सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहले अधिकार क्षेत्रभित्रको आर्थिक सबालबारे कानुन बनाउने, वार्षिक बजेट बनाउने, निर्णय गर्ने, नीति तथा योजना तयार गर्ने र त्यसको कार्यान्वयन गर्न सक्छन् । यसैगरी, आर्थिक अधिकार क्षेत्रभित्र रहेर कर लगाउन र विभिन्न स्रोतबाट राजस्व उठाउन सक्दछन् । यो व्यवस्था नेपालमा लामो समयदेखि अभ्यास गरिएको केन्द्रीकृत शासन प्रणालीको अन्त्य र सङ्घीय ढाँचामा विकेन्द्रित शक्ति अभ्यासको सुरुआत हो । यसका साथै यो राजनीतिक, प्रशासनिक र वित्तीय शक्तिको निक्षेपण पनि हो । 

प्रदेश सङ्घीयताको पर्याय हो । नेपालका लागि यो बिल्कुल नयाँ अभ्यास र प्रयोगको थालनी हो । प्रदेश सभा र प्रदेश सरकारले काम गर्न सुरु गरेपछि सङ्घीयताको जग बसाल्ने काम भएको छ तर जग बलियो भयो कि भएन भन्ने विषयमा चाहिँ प्रदेशको काम गर्ने तौरतरिका र सङ्घीय सरकारको सहयोग र समन्वयलगायतका सबालमा पनि भर पर्ने विषय हो । यी दुवै पक्षमा विश्लेषण गर्दा केही सकारात्मक पाटा पनि छन् । निराशाजनक स्थिति पनि छ । 

जे–जस्तो भए पनि प्रदेश सरकारले स्थानीय तहपछि जनताको नजिकको सरकारको अनुभूति गराएका छन् । तथापि, सङ्घीयताको कार्यान्वयन पूर्णतः नयाँ शासकीय शक्ति अभ्यास भएका कारण विभिन्न द्विविधा सिर्जना हुनु वा समस्या आइपर्नु अस्वाभाविक होइन । प्रदेश सरकार सञ्चालनमा आएसँगै कर्मचारी खटन÷पटन, कानुन निर्माण, सम्पत्ति तथा दायित्व हस्तान्तरण, क्षमता अभिवृद्धि, जग्गा प्राप्तिजस्ता विषयमा सङ्घ र प्रदेशबीच केही द्विविधा र समस्या छन् । यद्यपि, यस्ता समस्यालाई चिर्दै प्रदेशहरू अगाडि बढिरहेको अवस्था छ । अपेक्षित रूपमा प्रदेशले सङ्घीय सरकारबाट सहयोग नपाएको अवस्था छ । 

प्रदेश सरकारले भौतिक पूर्वाधार र अन्य क्षेत्रमा गरेका विकास जनताले अनुभूति गर्ने अवस्थामा पुग्न कम्तीमा आठ÷दस वर्ष लाग्छ । प्रदेशलाई कानुन निर्माण, कर्मचारी व्यवस्थापन, भौतिक तथा संस्थागत संरचना निर्माणलगायतका काम गर्न कम्तीमा चार/पाँच वर्ष लाग्ने देखिन्छ । प्रदेश गठनको पहिलो दुई वर्ष विशेषगरी कानुन निर्माण, कर्मचारी र कार्यालय व्यवस्थापनमै समय गुज्रियो । तेस्रो वर्षमा देश कोभिड–१९ सङ्क्रमणको चपेटामा प-यो भने चौथो वर्ष प्रवेश गर्ने समयमा मुलुक राजनीतिक अन्तद्र्वन्द्वमा फसेको छ । प्रदेश सरकारहरू परिवर्तन भएका छन् । प्रदेशको गतिमा केही ठेस लागेको छ । यति हुदाँहुँदै पनि प्रदेशहरूले निश्चित गन्तव्यतिरको बाटो भने समातेका छन् । 

जेहोस्, प्रदेशहरू घस्रिरहेका छन् । सङ्गठनात्मक संरचना र आवश्यक कानुन बनिरहेका छन् । प्रदेशहरूले स्रोत–साधनलाई व्यवस्थित गर्ने प्रयत्न गरिरहेका छन् । प्रदेश गठन भएको वर्ष सातओटै प्रदेशको कुल बजेट रु. सात अर्ब १४ करोड मात्र थियो । आर्थिक वर्ष ०७८/७९ मा यो बढेर रु. २६२ अर्ब पुगेको छ । प्रदेश लोकसेवा आयोग गठन भई केही कार्य आरम्भ गरेका छन् । प्रदेश विकासको मार्ग चित्र तयार भएको छ । यसका साथै केही देखिने र अनुभूति हुने काम पनि भएका छन् । जस्तो, प्रदेश १ ले गरिबका छोराछोरीलाई एमबीबीएस पढ्नका लागि बिना धितो सुलभ ऋण दिने व्यवस्था गरेको छ । मधेस प्रदेशले ‘मुख्यमन्त्री बेटी पढाउ, बेटी बचाउ अभियान’ र ‘छोरी शिक्षा मुद्दती योजना’ जस्ता कार्यक्रम सञ्चालन गरेको छ । 

बागमती प्रदेशले सञ्चालन गरेको छोरी बुहारी उच्च शिक्षा छात्रवृत्ति अनुदान कार्यक्रमबाट दर्जनौँ छात्रा लाभान्वित भएका छन् । गण्डकी प्रदेशले मनाङ, मुस्ताङ, म्याग्दी र गोरखालगायतका जिल्लामा नमुना विद्यालय निर्माण गरिरहेको छ । लुम्बिनी प्रदेशले सामुदायिक विद्यालयमा अध्ययनरत मुक्त कमैया, कमलरी, मुस्लिम तथा दलित समुदायका छात्राहरूलाई मासिक एक हजार रुपियाँका दरले छात्रवृत्तिको प्रदान गरेको छ । कर्णाली प्रदेशले ‘छोरी बुहारी प्राविधिक उच्च शिक्षा, दलित, अपाङ्ग, जेहेन्दार उच्चशिक्षा कार्यक्रम’ सञ्चालन गरेको छ । यसैगरी सुदूरपश्चिम प्रदेशले ‘सानै छु मलाई बढ्न देऊ, बालविवाह होइन पढ्न देऊ’ कार्यक्रम सञ्चालन गरेको छ ।

संविधानको अनुसूचीमा उल्लेख गरिएका अधिकारको कार्य विस्तृतीकरणका आधारमा प्रदेश सरकारहरूले कार्यविभाजन नियमावली तयार पारेका छन् । संविधान र सङ्घीय सरकारको आवश्यक समन्वय र सहकार्यमा रही प्रदेशले शान्ति सुरक्षाका साथै सबै क्षेत्रगत नीति, योजना र कार्यक्रम तर्जुमा गरेका छन् । तिनको प्राथमिकता र लक्ष्य निर्धारण, समन्वय, कार्यान्वयन, अनुगमन आदि गर्ने र तोकिएका करमार्फत राजस्व सङ्कलनमा समेत ध्यान दिन थालेका छन् । वित्तीय सङ्घीयता कार्यान्वयनको दृष्टिकोणबाट हेर्दा पनि सकारात्मक दिशामा अगाडि बढिरहेको छ । यसका साथै संविधानअनुसार नेपाल सरकारले सङ्कलन गरेको राजस्वलाई सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहमा न्यायोचित वितरण र हस्तान्तरण गर्नका लागि एउटा बेग्लै र स्वायत्त राष्ट्रिय प्राकृत्तिक स्रोत तथा वित्त आयोगको गठन भएको छ । 

आयोगको सिफारिसका आधारमा सङ्घले प्रदेश र स्थानीय तहलाई वित्तीय समानीकरण अनुदानलगायत हस्तान्तरण गर्छ । यसैगरी, प्रदेशले पनि स्थानीय तहलाई आयोगको मापदण्डभित्र रही वित्तीय समानीकरण अनुदान बाँडफाँट गर्छ । यसका अलवा अन्य अनुदान प्नि प्रदेशले स्थानीय तहलाई हस्तान्तरण गर्ने अभ्यासको थालनी भएको छ । चालू आ.व. २०७८/७९ मा नेपाल सरकारले कुल बजेटको करिब ११ प्रतिशत अनुदान प्रदेशहरूलाई हस्तान्तरण गरेको छ । प्रदेशले पनि सङ्घीय सरकारकै अनुपातमा हुने गरी स्थानीय तहलाई वित्तीय हस्तान्तरण गरेका छन् ।

अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ ले तीनै तहका सरकारले सार्वजनिक खर्चको विवरण प्रस्तुत गर्दा तीन वर्षको प्रक्षेपणसहित अनिवार्य रूपमा मध्यमकालीन खर्च संरचना तर्जुमा गर्नुपर्ने व्यवस्था छ । त्यसैले आवधिक योजना, मध्यमकालीन खर्च संरचना, बजेट तथा वार्षिक विकास कार्यक्रम प्रदेश तहमा पनि तयार गर्नुपर्ने हुन्छ । अहिले सबै प्रदेशले मध्यमकालीन खर्च संरचना तयार गरिसकेका छन् भने आवधिक योजना पनि तयार पारिसकेका छन् । दीर्घकालीन सोच, आवधिक योजना र वार्षिक बजेटबीच तादम्यता अनिवार्य रूपमा हुनुपर्छ ।

यी योजना तथा बजेट बीचमा सामञ्जस्यता कायम गर्नु मध्यमकालीन खर्च संरचनाको लागि महत्वपूर्ण औजारका रूपमा रहेको हुन्छ । यसैगरी, प्रदेशले बनाएका योजनाको सङ्घीय योजनासँग पनि तादम्य हुन उत्तिकै जरुरी हुन्छ । यस सबालमा पनि प्रदेश सजग छन् । प्रदेशहरू सङ्घीय सरकारको बजेट र आवधिक योजनासँग सामञ्जस्य हुने गरी अगाडि बढेका छन् । 

प्रदेश सरकार गठन भएको चार वर्ष पूरा भयो । सरकारको गठनसँगै प्रदेशले जनताका लागि गरेका कामहरू स्पष्ट रूपमा नदेखिएको वा जनताले अनुभूति गर्न नपाएको गुनासो सार्वजनिक भइरहेका छन् । निश्चय पनि नयाँ घरको जग बसाल्न समय लाग्छ । जग बसाल्ने बेला उपलब्धि खासै देखिँदैन तर पनि सङ्घीयताको कार्यान्वयनसँग केही बलिया प्रश्नहरू पनि उठेका छन् । जस्तो के प्रदेशको जग राम्रो र बलियो अवस्थामा छ ? के प्रदेशहरूले योजना तथा बजेट निर्माणलगायतका प्रक्रिया सही ढङ्गले गरिरहेका छन् ? मन्त्रालय र मन्त्रको सङ्ख्यामा वढोत्तरी गर्नु सही थियो/छ ? सङ्घीयताको प्रभावकारी कार्यान्वयनका क्रममा यी प्रश्नहरूको स्पष्ट जबाफ खोजी गर्नुपर्छ ।

यसैगरी प्रचलित ऐन कानुनबमोजिम प्रदेशले आय–व्ययलगायतको विवरण प्रक्षेपण गर्ने, बजेट निर्माण गर्दा स्रोत समिति बनाउने, मन्त्रालयहरूलाई बजेटको सीमाका साथै मार्गदर्शन दिने, आयोजनाको छनोट तथा प्राथामिकीकरण गर्ने, योजना तथा कार्यक्रमको कार्यान्वयन तालिका बनाउने, योजना तथा कार्यक्रमको समीक्षा गर्ने, खर्च प्रणालीलाई व्यवस्थित गर्नेजस्ता काम बजेट निर्माण र कार्यान्वयनसँग अभिन्न रूपले जोडिएका आधारभूत सबाल हुन् । यस्ता सबालको खोजी र समीक्षाका माध्यमबाट समस्या पहिचान गर्ने र समाधानका विधि निर्माण गर्न आवश्यक छ । यसका लागि सङ्घीय सरकारले नै पहलकदमी लिनुपर्छ । प्रदेश सभाका समितिहरू पनि सक्रियतापूर्वक लाग्न जरुरी छ । 

संविधानले निर्दिष्ट गरेअनुसार सातवोटै प्रदेश सरकार अस्तित्वमा छन् । प्रदेशका लागि आवश्यक मन्त्रालय, आयोग र निकायहरू गठन भएका छन् । यति मात्रै होइन, प्रदेशको सामाजिक, आर्थिक, पूर्वाधार विकासका साथै विकासको दीर्घकालीन सोचको विकास भएको छ । विकास र समृद्धिको आधारका रूपमा पहिलो आवधिक योजना सार्वजनिक भएका छन् । यसैगरी मध्यमकालीन खर्च संरचना र दिगो विकास लक्ष्यका सूचकहरूको आन्तरीकरण गर्ने काम पनि भइरहेका छन् । प्रदेश विकास परिषद् र प्रदेश विकास समस्या समाधान समितिजस्ता संरचनाको पनि गठन भएका छन् ।

तथापि, संविधानको प्रस्तावनामा उल्लेख गरिए जस्तैः जाति, भाषा, क्षेत्र, लिङ्ग, धर्म आदिका आधारमा हुने विभेदको सदाका लागि अन्त्य गर्ने सकारात्मक पहल भएको छैन भने आर्थिक समानता र सामाजिक न्याय सुनिश्चित हुने अवस्था बनिसकेको छैन । समानुपातिक समावेशीकरणको सिद्धान्तअनुरूप अपेक्षित रूपमा लोकतान्त्रिक अभ्यास हुन सकिरहेको छैन । सङ्घीयता हुँदैमा सबै राम्रो हुन्छ भन्ने पनि होइन । त्यसैले सङ्घीयताको मर्म र भावनालाई व्यावहारिक रूपमा कार्यान्वयन गर्न सरकार र राज्यका अङ्ग दृढतापूर्वक लाग्न जरुरी छ ।