डा. झमकुमार विश्वकर्मा
डा. झमकुमार विश्वकर्मा
गत पुस ४ गते सिंहदरबारमा आयोजित कृषि तथा पशुपन्छी विकास मन्त्रालय र भूमि व्यवस्था, सहकारी तथा गरिबी निवारण मन्त्रालयको संयुक्त वार्षिक समीक्षा कार्यक्रममा प्रधानमन्त्री पुष्पकमल दाहाल ‘प्रचण्ड’ ले भन्नुभयो, “... पुस महिनाभित्रै राम्रो अन्तव्र्रिmया गर्ने र नीति, कार्यक्रम र बजेटको परम्परागत ढाँचा परिवर्तन गरिने भएकाले त्यसरी नै सोच्नुहोला ।” सरकारको वार्षिक नीति तथा कार्यक्रम सधैँ आकर्षक र कर्णप्रिय आउने तर त्यसको कार्यान्वयनको पक्ष फितलो देखिइरहँदा वार्षिक नीति तथा कार्यक्रम र बजेटको परम्परागत ढाँचा परिवर्तन गर्ने प्रधानमन्त्रीको उद्घोषले नीति तथा कार्यक्रम र बजेटमा केही सुधार हुन्छ भन्ने अपेक्षा गर्न सकिन्छ ।
यसै सिलसिलामा आर्थिक वर्ष २०८१/८२ को बजेट पेस गर्नुभन्दा ठिक तीन महिनाअघि (१४ फागुनमा) नै विनियोजन विधेयक, २०८१ का सिद्धान्त र प्राथमिकता संसद्मा प्रस्तुत भइसकेको छ । यसले वास्तवमै सरकार नीति तथा कार्यक्रम र बजेटको परम्परागत ढाँचामा केही परिवर्तन गर्न चाहन्छ भन्ने सन्देश प्रवाह गरेको छ । सरकारले हरेक वर्ष वार्षिक बजेट आउनुपूर्व संसद्का दुवै सदनको संयुक्त बैठकमा वार्षिक नीति तथा कार्यक्रम प्रस्तुत गर्दछ ।
सिद्धान्ततः वार्षिक नीति तथा कार्यक्रममा आधारित भएर वार्षिक बजेट निर्माण गरिने भएकाले वार्षिक बजेटलाई सरकारको वार्षिक नीति तथा कार्यक्रमले दिशानिर्देश गर्छ, गर्नु पर्छ । सामान्यतः सरकारले एक आर्थिक वर्षमा सम्पन्न गर्ने तथा बहुवर्षीय प्रकृतिका दीर्घकालीन महìवका योजना तथा कार्यक्रमको विवरण नै वार्षिक नीति तथा कार्यक्रम हो । ती नीति तथा कार्यक्रमलाई बजेटले कार्यान्वयनमा लैजाने हुँदा नीति तथा कार्यक्रम र बजेटको बिचमा तालमेल कायम हुनु पर्छ । नीति तथा कार्यक्रम यथार्थमा आधारित, प्रस्ट तथा कार्यान्वयनयोग्य हुनु पर्छ । स्रोतको सुनिश्चितता भएका योजनालाई मात्रै नीति तथा कार्यक्रममा समावेश गर्नु पर्छ ।
नेपालमा नीति कार्यान्वयनका विषयमा एउटा गलत भाष्य निर्माण भएको छ– नीति राम्रा बन्छन् तर कार्यान्वयनमा जाँदैनन् । कार्यान्वयनमै जान नसक्ने नीतिलाई ‘राम्रो’ को पगरी गुथाउनु भनेको नीति निर्माताले आफैँलाई आत्मसन्तुष्टि दिनुबाहेक अरू केही होइन । हरेक वर्ष आउने सरकारको वार्षिक नीति तथा कार्यक्रमले विकास र सुशासनमा छलाङ मार्ने परिकल्पना गरेको हुन्छ तर कार्यान्वयनको पक्ष असाध्यै फितलो हुन्छ । नीति बाध्यकारी नभएको हुँदा किन कार्यान्वयन भएन र कसले कार्यान्वयन गरेन भन्ने विषयले महत्व नै पाउँदैन ।
यसैबिच सरकारको नीति तथा कार्यक्रम अनुसन्धानको विषय बन्नु पर्छ भन्ने निष्कर्षका साथ सरकारको ‘थिङ्क ट्याङ्क’ नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठानले २०७७ सालमा पाँच वर्ष (आव २०७२/७३–२०७६/७७ सम्म) को नीति तथा कार्यक्रमको अध्ययन गरेको थियो । नेपाल सरकारकै पूर्वसचिवको संयोजकत्वमा अध्ययन गरी तयार पारिएको उक्त अध्ययन प्रतिवेदनमा आधारित भएर यो आलेखमा नीति तथा कार्यक्रमको सैद्धान्तिक प्रारूपका बारेमा विवेचना गरिएको छ; जसले फरक ढाँचामा नीति तथा कार्यक्रम ल्याउने प्रधानमन्त्रीको सोचलाई आधार प्रदान गर्न सक्छ ।
संरचना
उल्लिखित पाँच वर्षको नीति तथा कार्यक्रमलाई अध्ययन गर्दा पाँच खण्डमा चित्रण गर्न सकिन्छ । पहिलो, ऐतिहासिक क्षण तथा व्यक्तित्व र उनीहरूको योगदानको स्मरण । दोस्रो, तत्कालीक अवस्थाको सङ्क्षिप्त विश्लेषणसहित राजनीतिक दृष्टिकोण । तेस्रो, चालु आर्थिक वर्षको उपलब्धि, सिकाइ तथा चुनौती । चौथो, आउँदो वर्षका लागि प्रस्तावित कार्यक्रम । र, पाँचौँ, नीति तथा कार्यक्रम निर्माण र कार्यान्वयनमा योगदान पु¥याउने स्वदेशी तथा विदेशी सङ्घ संस्था, निकाय तथा व्यक्तिप्रति धन्यवाद अर्पण । साथै सोही अवधिका नीति तथा कार्यक्रम न्यूनतम दुई हजार ३२६ देखि सात हजार ६८४ शब्दमा संरचित देखिन्छ । नीति तथा कार्यक्रममा तितामिठा सबै विषय समेट्नैपर्ने मनोदशाबाट निर्देशित हुँदा नीति तथा कार्यक्रम भद्दा तथा लामो हुनुका साथै विषयवस्तुमा केन्द्रित हुन नसकेको देखिन्छ । संरचनागत रूपमा नीति तथा कार्यक्रम विषयवस्तुमा केन्द्रित, स्पष्ट, सम्भव भएसम्म छोटो र कार्यान्वयनयोग्य हुनु पर्छ ।
विषयवस्तुको प्रस्तुतीकरण
नीति तथा कार्यक्रम केवल एक वर्षमा सम्पन्न गर्ने योजनाको फेहरिस्त मात्रै होइन, कतिपय बहुवर्षीय योजना पनि हुन्छन् । नयाँ नीति तथा कार्यक्रमले विगत वर्षका बहुवर्षीय कार्यक्रम के के हुन्, तिनीहरूको कार्यसम्पादन कुन चरणमा पुगेको छ, अब त्यसलाई सम्पन्न गर्न समय र स्रोत कति लाग्छ भन्नेतर्फ मौन रहेको देखिन्छ । त्यसै गरी परियोजना उही, तर नाम, लक्ष्य र कार्यान्वयनको समयसीमा हरेक पटक फरक रूपमा आउँदा कार्यान्वयनको पक्ष स्वतः ओझेलमा पर्ने नै भयो ।
यसै सन्दर्भमा एउटा उदाहरण प्रस्तुत गर्नु सान्दर्भिकै हुने छ, “पूर्व पश्चिम विद्युतीय रेलमार्गको बर्दिवास–सिमरा खण्ड निर्माण कार्यलाई निरन्तरता दिइने छ” (बुँदा ५४, आव २०७२÷७३), “पूर्व–पश्चिम विद्युतीय रेलमार्ग निर्माण योजनालाई अगाडि बढाइने छ” (बुँदा ६१, आव २०७३/७४), “पूर्व–पश्चिम विद्युतीय रेलमार्ग, मेट्रो, फ्लाइओभर, टनेल मार्गको विकासलाई प्राथमिकता दिइने छ” (बुँदा १७, आव २०७४/७५), “मेची–महाकाली रेलमार्ग, काठमाडौँ–वीरगन्ज रेलमार्ग, रसुवागढी–काठमाडौँ–पोखरा–लुम्बिनी रेलमार्गको निर्माण कार्य अघि बढाइने छ” (बुँदा ५२, आव २०७५/७६), “आगामी वर्ष पूर्व–पश्चिम विद्युतीय रेलमार्ग निर्माण कार्य सुरु गरिने छ” (बुँदा ५४, आव २०७६/७७) । यस्ता भुलभुलैया नीति तथा कार्यक्रममा प्रशस्तै देखिन्छन् ।
रेलमार्गलगायत बहुवर्षीय योजनाको सन्दर्भमा नीति तथा कार्यक्रमले नै प्रस्ट बोल्न आवश्यक हुन्छ । नीति तथा कार्यक्रमलाई यथार्थपरक र अनुमानयोग्य बनाउन बहुवर्षीय योजनाको हकमा अघिल्लो वर्षको सम्बोधनमा जे प्रतिबद्धता जनाइएको थियो, सोही योजनाको प्रगतिको स्तरबाट सुरु गरी प्रस्तावित थप लक्ष्य र समयसहित प्रस्तुत गर्दा स्पष्टता आउने र लक्ष्यको अनुगमन गर्न पनि सहज हुने देखिन्छ ।
समयान्तर
क्षेत्रगत नीतिहरू प्रभावकारी रूपमा कार्यान्वयन हुन नसक्नुको एउटा कारण स्रोतको सुनिश्चितता हुन नसक्नु पनि हो । अन्तरनीति तालमेल र अन्तरनिकाय समन्वय अभावले पनि नीति कार्यान्वयनको पक्ष स्वतः कमजोर भएको देखिन्छ । नीति तथा कार्यक्रम कार्यान्वयनका विषयमा पनि यो विषय लागु हुन्छ । कतिपय अवस्थामा स्रोत सुनिश्चितता नभएका योजना नीति तथा कार्यक्रममा समावेश हुने वा अन्तिम समयमा नयाँ विषय थप्दा नीति तथा कार्यक्रम र बजेटको बिचमा तालमेल कायम हुन नसकेको पनि देखिन्छ । नीति तथा कार्यक्रम र बजेट प्रस्तुतीकरणको बिचमा समयान्तर छोटो हुँदा त्यस प्रकारका समस्या हरेक वर्ष दोहोरिन्छन् ।
आव २०७४/७५ मा नीति तथा कार्यक्रम सार्वजनिक भएको केवल चार दिनमै बजेट आएको पनि देखिन्छ । नीति तथा कार्यक्रम र बजेट प्रस्तुतीकरणबिचको समयान्तरमा केही सुधार गर्न सक्ने हो भने नीति तथा कार्यक्रमका केस्रा केस्रा केलाउन र सोही अनुसार बजेटको सुनिश्चितता गर्न सकिन्छ । त्यसैले नीति तथा कार्यक्रम र बजेट प्रस्तुतीकरणबिचको समयान्तर कम्तीमा पनि एक महिनाको गर्न वाञ्छनीय हुन्छ ।
मस्यौदा समिति निर्माण
नीति तथा कार्यक्रम लेखनको परम्परागत प्रक्रिया तथा तौरतरिका छ । प्रधानमन्त्रीले अब नयाँ ढङ्गले अघि बढ्ने भनिरहँदा नीति तथा कार्यक्रम लेखनको तयारी नै फरक ढङ्गले गर्न आवश्यक छ । भनिन्छ, प्रक्रिया सही भयो सही नतिजा आउँछ । दबाब, प्रभाव वा कुनै वर्गविशेषलाई खुसी बनाउन नयाँ नयाँ योजना प्रस्ताव गरिहाल्ने अपरिपक्व निर्णय गर्दा त्यस्ता योजना स्रोतको अभावमा कार्यान्वयन नहुने गरेको देखिन्छ । यसमा रूपान्तरण जरुरी छ । नीति तथा कार्यक्रममा समावेश भएका प्राथमिकताका विषय बजेटमा समेट्न सक्ने संयन्त्रको व्यवस्था गर्नु पर्छ । यसका लागि प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रीपरिषद्को कार्यालयको नेतृत्वमा नीति तथा कार्यक्रम मस्यौदा समिति निर्माण गर्ने र उक्त मस्यौदा समितिमा अर्थ मन्त्रालय र राष्ट्रिय योजना आयोगका उच्चस्तरीय पदाधिकारी राख्ने ।
साथै नीति तथा कार्यक्रममा अनुसन्धान र नीतिगत विषयले समेत ठुलो महìव राख्ने भएकाले नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठानको पनि संलग्नता अनिवार्य देखिन्छ । समितिले नीति तथा कार्यक्रम मस्यौदा तर्जुमाका साथै उक्त नीतिहरूका लागि बजेट आवश्यक पर्ने, नपर्ने र आवश्यक पर्ने भए सम्बन्धित मन्त्रालयको बजेटमा समावेश भए, नभएको सुनिश्चित गर्ने । उक्त समितिले नीति तथा कार्यक्रमको प्रस्तुतीकरणपश्चात् पनि अर्थ मन्त्रालय र सम्बन्धित मन्त्रालयसँग समन्वय गरी नीति तथा कार्यक्रमलाई बजेटले सम्बोधन गरे/नगरेको सुनिश्चित गर्ने प्रणालीको विकास गर्न आवश्यक छ ।
लक्ष्य, समय, संयन्त्र र स्रोत
नीति तथा कार्यक्रममा समावेश भएका अधिकांश योजना अनुमानमा आधारित देखिन्छन् । ‘अघि बढाइने छ’, ‘जोड दिइने छ’, ‘क्रमशः कार्यान्वयन गरिने छ’, ‘थप जोड दिइने छ’ जस्ता आश्वासनयुक्त शब्दावलीको अत्यधिक प्रयोगले स्वतः अनुमानको भरमा, वर्गविशेषलाई चित्त बुझाउन वा सस्तो लोकप्रियता आर्जन गर्न ल्याइएका योजना जस्तो देखिन्छ । नीति तथा कार्यक्रममा समावेश गरिएका योजनाको लक्ष्य, सम्पन्न गर्न लाग्ने समय, परिचालन गरिने संयन्त्र र स्रोतको सुनिश्चितता नगरी अनुमान, दबाब र प्रभावमा ल्याइने योजना कार्यान्वयन हुने सम्भावना न्यून हुन्छ ।
त्यसकारण नयाँ योजना तथा बहुवर्षीय प्रकृतिका पुराना योजनाको सवालमा पनि लक्ष्य, समय, संयन्त्र र स्रोत सुनिश्चितता भएका योजनालाई मात्रै नीति तथा कार्यक्रममा समेट्ने प्रणालीको विकास गर्ने हो भने कार्यान्वयनको पक्षमा स्वतः सुधार हुन्छ । बहुवर्षीय र पुराना योजनालाई नीति तथा कार्यक्रममा समावेश गर्नुपूर्व त्यसको वस्तुनिष्ठ समीक्षा गरी कार्यान्वयन हुन नसकेका योजना वा प्रारम्भ नै नभएका योजनाको हकमा पुनः निरन्तरता दिनुपर्ने भए त्यसको आवश्यकता, औचित्य, लक्ष्य, समय, संयन्त्र र स्रोतको सुनिश्चितता अनिवार्य रूपमा गर्नुपर्ने प्रणालीको विकास गर्ने ।
अनुसन्धानको उपयोग
अनुसन्धान र प्रमाणमा आधारित नीति बन्नु पर्छ भन्ने मान्यता र बहसले नयाँ पुस्तामा केही स्थान पाएको देखिन्छ । कर्मचारी संयन्त्रको एउटा हिस्सा र राजनीतिक दलका नेतृत्व वर्ग अनुसन्धान र प्रमाण भन्ने विषयलाई महìव नै दिँदैनन् । उनीहरू अफूले बुझेको र गरेको अन्तिम सत्य जस्तै ठान्दछन् । सरकारी ‘थिङ्क ट्याङ्क’ नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठानलाई गरिएको उपेक्षाले यही तथ्यलाई पुष्टि गरिरहेको छ ।
दाताको सहयोग र संलग्नतामा नीतिगत मामिलामा काम गर्न अभ्यस्त कर्मचारी संयन्त्रलाई राजनीतिक नेतृत्वले साथ दिँदा एकातर्फ सरकारका नीति र कार्यक्रम हात्तीको देखाउने दाँत जस्ता भएका छन् भने अर्कोतर्फ सरकारले नै स्थापना गरेका ‘थिङ्क ट्याङ्क’ हरूको सदुपयोग हुन सकिरहेको छैन । यो मामिलामा राजनीतिक नेतृत्वले गम्भीर भएर पुनर्विचार गर्न जरुरी छ । कम्तीमा पनि दीर्घकालीन महत्व र बहुवर्षीय प्रकृतिका योजनाको हकमा अनुसन्धान र प्रमाणले कार्यान्वयनयोग्य भनेर साबित गरेका योजनालाई मात्रै नीति तथा कार्यक्रममा समावेश गर्ने प्रणालीको विकास गर्न जरुरी छ ।
अन्त्यमा हाम्रा नीति तथा कार्यक्रम अनुसन्धान र प्रमाणमा आधारित बन्न सकिरहेका छैनन् । योजना अनुमान, आग्रह, दबाब, प्रभाव, जोस र देखाउनैपर्ने भएर पनि नीति तथा कार्यक्रममा समावेश हुन्छन् । अनुमान, आग्रह र बाध्यतामा आउने योजनाका न लक्ष्य, न समय, न संयन्त्र, न त स्रोतको नै सुनिश्चितता हुन्छ । परिणामतः अर्को वर्ष त्यही दोहोरिन्छ । परिणाम चाहिएको छ, पुरानै ढाँचाबाट परिणाम आउँदैन भन्ने कुरा पनि प्रमाणित भइसकेको छ । नीति तथा कार्यक्रम निर्माणको चरणमै यसको सैद्धान्तिक प्रारूपका बारेमा प्रस्ट र प्रतिबद्ध हुने हो भने कार्यान्वयन पक्षमा गुणात्मक तथा परिमाणात्मक सुधार हुन सक्छ ।
