सङ्घीयता सुधारका क्षेत्र

विविधता व्यवस्थापनको दृष्टिले नेपालको सङ्घीयता शासकीय आयाम अभिवृद्धिमा महत्वपूर्ण साबित हुने अपेक्षा गरिएको छ । राजनीतिक भाषामा सुशासन र समृद्धिको मार्गमा यसको अवलम्बन फलदायी हुने दलहरूको निचोड हो । यस तथ्यलाई संविधानले नै स्वीकार गरेको छ । समाजमा विद्यमान सामाजिक, आर्थिक, भौगोलिकलगायतका असमानता न्यूनीकरण गरी देशको विकासमा नयाँ आयाम भित्र्याउनु यस शासकीय शैली अवलम्बनको मूल अभीष्ट हो । क्षेत्रीय, समाजिक, सांस्कृतिक र आर्थिक हिसाबले न्यायोचित र समतामूलक समाज निर्माण गर्ने सङ्कल्पसँगै सङ्घीयताको अवलम्बन गरिए पनि यस शासकीय प्रणालीलाई कतिपयले शङ्काको घेरामा समेत नराखेका होइनन् । सङ्घीय प्रणालीको कार्यान्वयनसँगै केन्द्रीकृत विकास अवधारणालाई राजनीतिक, प्रशासनिक र वित्तीय रूपमा तल्लो तहसम्म निक्षेपित गर्ने अभिप्राय राज्य प्रणालीले राखेको छ । लोकतन्त्रलाई सहभागितामूलक शासन प्रणालीका रूपमा विकास गरी नेपालको शासन प्रणालीलाई पारदर्शी, जवाफदेही र जनउत्तरदायी बनाउने आमलक्ष्य हो । 

सङ्घीय व्यवस्थाको संवैधानिक आधार

नेपालमा सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहसहित तीन तहको सरकारको व्यवस्था छ । यी तीन तहका सरकारको एकल र साझा अधिकारका विषयबारे संविधानमा स्पष्ट व्यवस्था गरिएको छ । प्रत्येक तहका एकल र साझा अधिकारका माध्यमद्वारा स्वशासन र साझा शासनको अवधारणा संविधानमा राखिएको छ । मन्त्रीपरिषद्ले सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहको एकल र साझा अधिकार सूचीको विस्तृतीकरण प्रतिवेदन तयार गरिसके पनि सङ्घीय एकाइहरूबिच रहेका कतिपय अन्योल र अस्पष्टता भने अझै कायम छन् । सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयमा आधारित सङ्घीयतालाई संविधानमा उल्लेख गरेसँगै नेपाल सरकारले सङ्कलन गरेको राजस्व सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहमा न्यायोचित रूपमा वितरण र हस्तान्तरण गर्ने आधार संवैधानिक रूपमा प्राप्त भएको छ ।

क्षेत्रीय असन्तुलन र गरिबी तथा असमानता घटाउन आवश्यक स्रोत र साधनलाई समेत ध्यानमा राखी केन्द्रबाट सोझै प्रदेश र स्थानीय तहमा वित्तीय हस्तान्तरण गर्ने व्यवस्था गरिएको छ । केन्द्रबाट स्थानीय तहमा हस्तान्तरण गरिने चार किसिमको अनुदानको व्यवस्था छ, जसमा समानीकरण, ससर्त, परिपूरक र विशेष अनुदान छन् । प्रदेशले पनि समानीकरणका आधारमा स्थानीय तहलाई अनुदान दिने व्यवस्था छ । राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको सिफारिसलाई राजस्व तथा स्रोत बाँडफाँट र हस्तान्तरणसमेतको आधार मानिने र यस सम्बद्ध राष्ट्रिय नीति, आवश्यकता र स्थानीय तहले पु¥याउनु पर्ने सेवा, राजस्व उठाउने क्षमता र सम्भाव्यता, विकास निर्माणमा गर्नुपर्ने सहयोगसमेतका लागि यसको सिफारिसलाई कानुनी व्यवस्थाले महत्व दिएको छ ।

अधिकारको बाँडफाँट

संविधानको अनुसूची ५ अनुसार राष्ट्रिय सुरक्षा, अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्ध, केन्द्रीय बैङ्क, वित्तीय नीति, राष्ट्रिय तहमा सबै विषयगत नीति र मापदण्ड निर्धारण गर्ने र नियमन गर्ने विषय सङ्घीय सरकारका कार्यक्षेत्र हुन् । राष्ट्रिय प्राथमिकताका विषय र लक्ष्य, केन्द्रीय योजना, बिजुली, सिँचाइ, सञ्चार, राष्ट्रिय यातायात सञ्जाल जस्ता ठुला परियोजना, केन्द्रीय विश्वविद्यालय, तोकिएका राजस्व र करका विषय पनि यस अन्तर्गत पर्छ । राष्ट्रिय तहका शिक्षा, स्वास्थ्य, जल, कृषि, वन, भूउपयोग, बस्तीविकास, सूचना तथा सञ्चार, यातायात–राजमार्ग, रेलमार्ग, हवाई मार्ग, अन्तर्राष्ट्रिय व्यापार, पर्यटन, राष्ट्रिय निकुञ्ज, वातावरण व्यवस्थापन, गरिबी निवारण आदि नीतिहरूको तर्जुमा केन्द्रको अधिकार क्षेत्रभित्र राखिएको छ ।

प्रदेश सरकारले सङ्घले बनाएको कानुनभित्र रही प्रदेशको शान्ति सुरक्षालगायत प्रदेश तहका सबै क्षेत्रगत योजना, कार्यक्रम र कार्यान्वयन, तिनको प्राथमिकीकरण, लक्ष्य निर्धारण, समन्वय आदि कार्य गर्ने र तोकिएका कर, शुल्क उठाउने अधिकार राख्छ । यसबमोजिम प्रदेश तहका राजमार्ग, ऊर्जा, सिँचाइ, खानेपानी, प्रदेश विश्वविद्यालय र उच्च शिक्षा, स्वास्थ्य सेवा, भूमि व्यवस्थापन, वन, कृषि, उद्योग, वातावरण व्यवस्थापन र सांस्कृतिक संरक्षण आदि क्षेत्रका नीति तथा कार्यक्रम गर्ने अधिकार प्रदेश सरकारको हो ।

स्थानीय तहलाई सबै प्रकारका स्थानीय, आर्थिक, सामाजिक, पूर्वाधार र वातावरणीय सेवा र तिनको व्यवस्थापनको अधिकार दिइएको छ । सङ्घीय र प्रदेश कानुन अन्तर्गत रही आफ्नै कानुन बनाउन पाउने अधिकार तथा स्थानीय रूपमा अर्धन्यायिक प्रकृतिका निर्णयका लागि स्थानीय न्यायिक समितिको जिम्मेवारीसमेत संविधानले प्रदान गरेको छ । माध्यमिक तहसम्मको आधारभूत शिक्षा, आधारभूत स्वास्थ्य, सरसफाई, सामाजिक सुरक्षा, कृषि, खानेपानी, सिँचाइ, साना जलविद्युत् सहरी र बस्ती विकास, स्थानीय वातावरणीय व्यवस्थापन, प्रकोप व्यवस्थापन आदि कार्यक्रम र सेवाका विषय स्थानीय सरकारको जिम्मामा पर्छन् भने स्थानीय तहका लागि तोकिएका विषयका कर र शुल्क उठाउने अधिकार पनि छ । सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहका साझा अधिकारको प्रयोग परस्पर समन्वयका आधारमा गर्ने व्यवस्था छ । कतिपय विषयको अधिकारको घेरा एकअर्का तहसँग जुधेको वा दोहोरिएको पनि देखिन्छ ।

राजनीतिक प्रतिबद्धता

सङ्घीयता प्रत्येक देशले आआफ्नै विशेष राजनीतिक, सामाजिक र आर्थिक विकासका बदलिँदो परिस्थितिका आवश्यकताका सन्दर्भमा निर्माण गर्ने शासकीय संरचना हो । नेपालको सन्दर्भमा तीन तहमा आधारित सात प्रदेशसहितको शासकीय संरचनालाई केन्द्रमा राखी यसको संस्थागत विकास गरिएको छ । तीनै तहका अधिकार र अन्तर्निहित दायित्व नेपालको संविधानले निर्दिष्ट गरेको छ । सत्ता र शक्तिकै हानाथाप गर्ने प्रवृत्ति बढ्दै जाँदा सङ्घीयता कार्यान्वयनको सुदृढ मार्गचित्र बनाई आर्थिक तथा सामाजिक विकास गर्न हाम्रो ध्यान गएको देखिँदैन । केन्द्रमा सरकार परिवर्तन भएपछि तल्ला तहमा समेत त्यसको असर परेको देखिन्छ । राजनीति, प्रशासनिक र वित्तीय रूपमा विकेन्द्रित हुनुपर्ने अधिकार पनि सकेसम्म केन्द्रतिर तान्ने प्रवृत्ति मूल रूपमा राजनीतिक नेतृत्वमा देखिएको छ । जसका कारण प्रदेश र स्थानीय सरकारको कानुनी र प्रक्रियागत सुदृढीकरणमा समेत पर्याप्त समन्वय र सहकार्य हुन सकेको देखिँदैन ।

सङ्घीयताले राजनीतिक, वित्तीय र प्रशासनिक रूपमा शक्ति निक्षेपणप्रतिको सुदृढ प्रतिबद्धताको माग गरेको छ । राजनीतिक व्यवस्थापनको साधनका रूपमा यसलाई दुरुपयोग हुनबाट जोगाउन सरोकारवाला सजग रहनु आवश्यक छ । कर्मचारीको सङ्ख्या सङ्घ र प्रदेशमा भन्दा स्थानीय तहमा बढी केन्द्रित गर्नुपर्ने अवस्थालाई पर्याप्त ध्यान दिन सकेको देखिँदैन भने सल्लाहकार, सचिवालय तथा आवश्यकबाहेकका सङ्ख्यामा करारका कर्मचारी भर्ना गर्ने प्रवृत्ति पनि झाँगिँदै गएको छ । आर्थिक पक्ष हेर्दा करको किसिम र दर, सेवा सुविधाको गुणस्तरीय विस्तार, कर तिर्न सक्ने क्षमता तथा आय र रोजगारीको वृद्धिसँग जोडिनुपर्ने बुझाइलाई संस्थागत गर्न सकिएको छैन । समग्रमा उत्पादनमुखी नतिजालाई राजनीतिक, आर्थिक र प्रशासनिक पाटाबाट हेर्न विहङ्गम दृष्टिकोण विकास गर्नु आवश्यक छ ।

अन्तरसरकारी समन्वय र सुदृढीकरण

तीन तहका सरकारको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयमा आधारित हुने व्यवस्था संविधानको धारा २३२ ले गरेको छ । यी आधार अधिकार सूचीका कुन कुन विषयमा कसरी व्यक्त हुन्छन् भन्ने विषयमा स्पष्टता दिन अझ धेरै कानुनी तथा व्यावहारिक कार्य गर्न बाँकी देखिन्छ । सङ्घीय एकाइहरूबिच समन्वयको अवस्थालाई सबल बनाउन सङ्घ र प्रदेश अनि प्रदेश र स्थानीय तहका बिच नीति, योजना र कार्यक्रमको पक्षमा प्रशस्त समीक्षा हुन धेरै गृहकार्य गर्नुपर्ने छ । नीति निर्माण तथा कार्यान्वयन तहमा केन्द्रीकृत मानसिकता हटाउन प्रदेश र स्थानीय तहमा परनिर्भरता एवं माथितिर मुख ताक्ने प्रवृत्ति पनि अन्त्य गर्न ध्यान दिनु पर्छ । यसका लागि स्थानीय सशक्तीकरण अभियान सञ्चालन गर्नु जरुरी छ । 

सङ्घीय कानुनको अभावमा प्रदेश र स्थानीय तहका थुप्रै महìवपूर्ण कानुन बन्न सकेको छैन । यस्तो अवस्थाबाट प्रादेशिक र स्थानीय शासन पद्धतिमा थुप्रै कार्य गर्न बाँकी छ । कार्यक्रम र बजेटको पारदर्शिता रहने र सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापनलाई पारदर्शी बनाउन शासकीय जवाफदेहिता अभिवृद्धि गर्नु आवश्यक छ । महालेखापरीक्षक तथा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगका प्रतिवेदनहरूले प्रदेश र स्थानीय तहका बेरुजु तथा अनियमितताका सङ्ख्या बढ्दै गएको देखाउँछ । यस्तो अवस्थामा सुधार ल्याउन शासकीय उत्तरदायित्वमुखी अभियान सञ्चालन हुनुपर्ने देखिन्छ । स्थानीय तहमा सेवाग्राहीप्रति जवाफदेही हुनुपर्ने प्रशासनिक संयन्त्र विकास हुनु पर्छ भने चुस्त र नतिजामुखी कर्मचारीतन्त्र निर्माण गरी कार्यसम्पादनमा गुणस्तरीयता बढाउने कार्यलाई केन्द्रमा राख्नु आवश्यक छ ।

जनसहभागिता र जवाफदेहिता अभिवृद्धि

शासकीय अधिकारलाई तल्लो तहसम्म संस्थागत गर्नुको खास उद्देश्य सहभागितात्मक लोकतन्त्रको जग सबल बनाउनु हो । त्यसका निम्ति स्थानीय सरकार, चुनिएका जनप्रतिनिधि र साधारण नागरिक तथा नागरिक समाजबिचको सम्बन्ध सुदृढ हुनु पर्छ । कर्मचारीको क्षमता अभिवृद्धि गरिनु पर्छ भने उनीहरूको कार्यक्षेत्रगत तथा पेसागत सुरक्षा सुनिश्चित हुनु पर्छ । स्थानीय सरकारको कामको लेखाजोखा र मूल्याङ्कन गर्ने सहभागितामूलक विधि संस्थागत गर्न ध्यान दिई स्थानीय सरकारलाई जवाफदेही र जनउत्तरदायी बनाउन ध्यान दिन आवश्यक छ । 

शिक्षा र स्वास्थ्य सेवाको गुणस्तरीयता, अनुगमन जस्ता विषयमा स्थानीय तहले पाएको जिम्मेवारी हेर्दा शिक्षा, स्वास्थ्य जस्ता विकासका पूर्वाधारका विषयमा समेत क्षमता अभिवृद्धि गरी विकासको मूल फुटाउन यी निकायको क्षमता विकास अनिवार्य क्षेत्र हुन् । त्यसैले यस्ता विषयमा स्थानीय सरकारको क्षमता विकास पहिलो प्राथमिकतामा पर्नु आवश्यक छ । कार्यक्षेत्र अनुसारको दक्ष जनशक्ति विकास सुनिश्चित गर्दै कतिपय अधिकार क्षेत्रमा देखिएका दोहोरोपनाको अन्त्य गर्न प्रशस्त गृहकार्य गर्नु पर्छ । केन्द्रले निर्देशन दिने र प्रदेश र स्थानीय तहले त्यसलाई मान्नुपर्ने जस्तो प्रवृत्तिमा नियन्त्रण गरी स्थानीय सशक्तीकरणको प्रत्याभूतिका लागि नवप्रवर्तनमुखी अवधारणा अवलम्बन गर्नु आवश्यक छ ।

देशको पुँजीगत खर्च साह्रै न्यून रहेको अवस्थाले हाम्रो खर्च गर्न सक्ने क्षमतामा प्रश्न उठ्दै आएको छ । यो स्थिति लामो समयदेखि विद्यमान छ । स्थानीय तह र प्रदेश तहमा समेत यस्तो अवस्थाले निरन्तरता पाइरहेको छ । कार्य सम्पादनको यस्तो गति सन्तोषजनक होइन । सङ्घीयताको लाभलाई तल्लो तहसम्म वितरण गर्न हाम्रो शासकीय प्रणालीमा व्यापक सुधारको आवश्यकता देखाएको छ ।